Luiz Pontes

O que acontece com o segmento de combustíveis no Brasil? Por que este custo tão alto para a gasolina? Por que tanta adulteração dos combustíveis, prejudicando a saúde dos frentistas, o bolso e o carro do consumidor e diminuindo a arrecadação do Estado? Quanto ganham os adulteradores? Estas perguntas podem ser esclarecidas a partir do levantamento do que aconteceu no mercado de combustíveis nos últimos anos.

Desde a década de 90 o governo brasileiro vem promovendo a abertura de segmentos industriais à competição externa, retirando o Estado, enquanto agente produtor de bens e serviços de alguns setores e revendo monopólios em áreas controladas durante longo período por empresas estatais. O que está ocorrendo é uma alteração de prioridades. Os recursos financeiros do Estado, há muito escassos, vinham, antes da década de 90, sendo dirigidos prioritariamente para investimentos em infra-estrutura, um papel que pode ser majoritariamente desempenhado pelo setor privado. Por outro lado, as chamadas áreas sociais, como educação e saúde tinha suas prioridades diminuídas. Os recursos obtidos com as concessões e privatizações têm sido empregados no saneamento das finanças públicas e as necessidades adicionais de investimento lideradas pelo capital privado, de forma a permitir ao governo realizar investimentos em áreas de maior alcance social ou onde a presença do Estado seja essencial.

Embora o setor de distribuição e comercialização de derivados fosse o único a não estar englobado pela legislação monopolista, a regulamentação do Estado através inicialmente através do CNP - Conselho Nacional do Petróleo mais tarde substituído pelo DNC- Departamento Nacional de Petróleo e a forte dependência de um único fornecedor, fizeram com que não se pudesse falar em livre mercado, mas sim em um oligopólio fechado de empresas distribuidoras, dentre elas multinacionais de grande peso fortemente atreladas ao controle estatal. O DNC permitiu então a abertura de novos postos revendedores e distribuidoras que surgiram às centenas muitas delas, embora cadastradas, eram empresas fantasmas realizando negócios ilícitos que desarrumaram totalmente o mercado, promovendo ações na justiça contra o pagamento de impostos e misturando outras substâncias à gasolina com o intuito de aumentar lucros pelo não pagamento dos impostos. Os postos de gasolina não eram mais obrigados a comprar o combustível da distribuidora que representavam facilitando a fraude.

Após a criação da ANP - Agência Nacional de Petróleo ("Lei do Petróleo" de agosto de 1997 regulamentada em decreto de janeiro de 1998) o governo toma ações para coibir os abusos. Paulatinamente portarias da ANP vão liberando o mercado com a permissão de produção de combustíveis pelas petroquímicas, sua importação direta e liberação dos preços nas refinarias. A regulação torna mais exigente o cadastramento de distribuidoras (o número delas reduziu-se de mais de 400 na abertura do mercado para 240 em novembro de 2002), torna obrigatória a compra de combustível na distribuidora que o posto revendedor representa, há um controle dos solventes hidrocarbonetos comercializados.

O mercado de combustíveis movimenta aproximadamente R$ 70 bilhões de reais ano gerando uma receita de impostos de aproximadamente R$ 35 bilhões. Em muitos estados da Federação, a arrecadação de ICMS sobre combustíveis é uma das principais fontes de recursos da secretarias de fazenda. Mais de 28.000 postos revendedores empregam centenas de milhares de pessoas nos atendimentos de abastecimento de combustíveis, serviços de borracharia, troca de óleo e lojas de conveniência sendo ainda células urbanizadoras em regiões ao longo de estradas estaduais e federais, agregando desenvolvimento econômico e social a diversas pequenas cidades do interior do país.

O monitoramento da qualidade dos combustíveis no Brasil
A especificação da gasolina tem impacto direto no mercado pois sua produção obrigatoriamente deve atender as exigências de qualidade que visam proporcionar um bom funcionamento aos motores, a saúde dos que a manipulam, a preservação do meio ambiente e evitar práticas de adulteração e sonegação fiscal.

A Superintendência de Qualidade da ANP vem desenvolvendo um trabalho exemplar de monitoramento da qualidade de combustíveis no país. A partir de 1999 a Agência contratou universidades e institutos de pesquisa em vários estados para acompanhamento da melhoria da qualidade dos combustíveis derivados de petróleo, do gás natural e do álcool combustível. A avaliação ocorre através das especificações regulamentadas, refletindo a qualidade mínima necessária ao bom desempenho do produto. Hoje mais de 90% dos postos de combustíveis do país são monitorados. As diretrizes da Política da Qualidade de Produtos da ANP são: proteger os interesses do consumidor, garantindo derivados de petróleo, gás natural e álcool combustível adequados ao uso; proteger os interesse da sociedade, tendo em mente a qualidade de vida e as questões ambientais na especificação da qualidade dos produtos; estimular o desenvolvimento, por intermédio de especificações que induzam à evolução tecnológica; promover a livre concorrência por intermédio das especificações dos produtos, evitando reservas de mercado e conferir credibilidade à qualidade dos produtos consumidos no país.

Os gráficos abaixo demonstram a evolução da qualidade do diesel, álcool e gasolina no Brasil. Dados do monitoramento de qualidade e de preço de combustíveis podem ser encontrados no site www.anp.gov.br. Os dados de qualidade são disponibilizados mensalmente e são apresentados de uma forma global do país, dos estados e de algumas cidades em particular. O levantamento de preços é feitos nas principais cidades e são disponibilizados semanalmente.

Veja os gráficos:
_ Evolução das Não-Conformidades no Brasil (ver)
_ Índices de Não-Conformidades por Estados (ver)

Verifica-se uma contínua melhoria da qualidade da gasolina e do diesel desde o início do programa. Em 2000, 12,5 da gasolina e 6,7% do diesel consumido no Brasil estava não conforme, isto é, não atendia aos padrões mínimos de qualidade estabelecidos pela ANP. Estes números caíram para algo em torno de 7,5% de não conformidade para a gasolina e 6% para o diesel em 2002.

O controle, pela ANP, da comercialização de solventes no país e a utilização de marcadores químicos nestes solventes têm inibido de forma muito eficiente a adulteração na gasolina. Os maiores problemas que ainda persistem referem-se a adulterações com a adição de compostos hidrocarbonetos pesados e a adição excessiva de álcool. A fiscalização da ANP em parceria com outros órgãos federais e estaduais de defesa do consumidor tem inibido essa prática. A tabela apresenta o número de autuações e interdições realizadas pela ANP.

O diesel apresenta menos problemas e o principal problema de não conformidade neste combustível é de caráter ambiental. O diesel vendido nas grandes cidades deve necessariamente conter menos enxofre para diminuir a poluição urbana, enquanto nas áreas rurais e em pequenas cidades essa liberdade é menor. Outro problema é de questão industrial pois algumas regiões apresentam o combustível com turbidez elevada e fora de especificação. A ANP vem buscando uma ação para identificar com corante o diesel com maior teor de enxofre o que certamente diminuirá bastante a não conformidade neste combustível.

O álcool é um problema a parte. Os índices de não conformidade no álcool vêm crescendo apesar do monitoramento. Isto ocorre devido ao fato de que milhões de litros de álcool estejam sendo comercializados de forma clandestina. Alguns produtores, distribuidores e revendedores vêm burlando a lei vendendo o combustível de forma ilegal sonegando impostos (estima-se uma perda de arrecadação de R$ 1 bilhão ano, no segmento do álcool) e adulterando o combustível com água não adequada para a utilização do combustível hidratado que provoca perda de potência, maior consumo e corrosão nos automóveis movidos a álcool hidratado. O Ministério da Agricultura, a ANP, as secretarias de fazenda dos estados, os órgão ambientais e de defesa do consumidor devem se unir para combater essas fraudes e punir os adulteradores e sonegadores.

A sonegação fiscal pode ser diminuída, no que tange aos postos revendedores, com a instalação de dispositivos de controle de vazão das bombas associado à contabilidade fiscal. Controlando-se o volume de combustível que passa pela bomba com o volume adquirido pelo postos através das notas fiscais das distribuidoras podemos fechar o balanço de massa e coibir aditivações adulteradoras.

A estrutura de preços antes da abertura do mercado
Os derivados de petróleo apresentam uma estrutura de preços e tributos muito especial. Existia uma estrutura vigente até 31 de dezembro de 2001, que foi então modificada. Essa mudança tornou viável a importação direta de derivados por outros agentes que não a Petrobras. A estrutura antiga explica alguns fatos curiosos como o sucesso da entrada dos pequenos distribuidores em meados dos anos 1990 e a existência das refinarias privadas tão fora de escala (Manguinhos e Ipiranga). A estrutura atual busca corrigir algumas distorções existentes na antiga.

Estrutura de preços até dezembro de 2001
Preço de Faturamento - É o preço pelo qual o produtor faturava os derivados ao distribuidor. Esse preço é composto pela soma dos PIS, Cofins, Preço de Realização e PPE Parcela de Preço Específico. Nele não está incluso o ICMS. Era determinado por portaria interministerial dos Ministérios da Fazenda e Minas e Energia.
Preço de Realização - É o valor que o produtor recebia pelo produto vendido ao distribuidor. Acompanhava a cotação do dólar e do preço dos derivados no mercado internacional, mas especificamente no golfo do México. O preço de realização seguia a seguinte formula:

PRn = PRn-1*(C1/C2)*(CM1/CM2)
PRn - Preço de realização no mês n.
PRn-1 - Preço de realização no mês n-1.
C1 - Média das cotações do dólar nos meses n-1 e n-2.
C2 - Média das cotações do dólar nos meses n-2 e n-3.
CM1 - Média da cotações do produto nos meses n-1 e n-2 no Golfo do México.
CM2 - Média das cotações do produto nos meses n-2 e n-3 no Golfo do México.

PPE - Sigla da Parcela de Preço Específica. Era a diferença entre o preço de faturamento e de realização depois de extraído do primeiro o valor nominal do PIS e da Cofins. Foi criada para proporcionar uma conta petróleo entre a Petrobras e o Tesouro Nacional visando subsidiar outros derivados considerados essenciais à população brasileira como o gás liquefeito de petróleo que é considerado integrante da cesta básica. Esses produtos têm preço de faturamento menor que o de realização. Didaticamente falando, a gasolina era vendida com preço superior ao real para que outros derivados pudessem ser vendidos a preços inferiores aos reais. Cada vez que um carro era abastecido parte do dinheiro pago permitia que o gás de cozinha fosse vendido mais barato.

Substituição Tributária - Alguns produtos, dentre eles a gasolina e o diesel são comercializados sobre essa estrutura de tributação, que consiste em cobrar na ponta da cadeia os impostos incidentes em todas as etapas. Todos os impostos são cobrados na venda do combustível do produtor para o distribuidor. As vendas do distribuidor para o posto revendedor e deste para o cliente final são isentas de impostos pois já foram cobrados antecipadamente por substituição tributária.

Margem Bruta do Distribuidor - Trata-se da diferença entre o preço de compra do produto na refinaria e sua venda para o posto
Margem Bruta do Revendedor - Trata-se da diferença entre o preço de compra do produto no distribuidor para o cliente final. Varia a depender da região.

ICMS Próprio - Parcela do ICMS referente a primeira etapa da cadeia, ou seja, a venda do produtor para o distribuidor. Existe somente quando o produtor e o distribuidor estão no mesmo estado da federação. As operações interestaduais são isentas do ICMS próprio.

ICMS Substituto - Parcela referente aos outros elos da cadeia. Existe tanto nas vendas intraestaduais como nas interestaduais.

MVA - Margem de Valor Agregado - Trata-se do percentual a ser aplicado para cálculo do ICMS substituto. As margens de valor agregado são maiores para as operações interestaduais quando comparada com as estaduais (internas). Cada estado da federação tem suas próprias MVAs.

Indústria das liminares
A substituição tributária é algo passível de contestação de legalidade baseado no argumento de que todo imposto tem que ter um fato gerador, ou seja tem que existir a operação para cobrar o imposto, sem ela não há o que tributar. Se um distribuidor comprar gasolina no produtor sob o regime de substituição tributária e não conseguir vender o produto para um posto revendedor, esse distribuidor teria pago imposto sobre as duas etapas seguintes sem que elas tivessem existido. Logo seria um imposto indevido.

Muitas vezes baseados no argumento acima alguns distribuidores conseguiram na justiça liminares e sentenças para não pagar o PIS e Cofins sobre o regime de substituição tributária.

A estrutura de preços a partir de janeiro de 2002
As importações de gasolina e óleo diesel não poderiam ser liberadas sem a reestruturação da estrutura de tributos incidentes sobre a comercialização. Embora já existissem outros agentes produtores no mercado, centrais petroquímicas e refinarias privadas, sem a abertura às importações diretas não podíamos falar em livre mercado.

A questão da PPE - Parcela de Preço Específica - embora não fosse um imposto formal não havia problema de sua cobrança junto a Petrobrás ou as Centrais Petroquímicas que faziam o pagamento sem maiores problemas. Logo, o governo não tinha nenhum problema para com o seu recolhimento. Na medida em que novos agentes passaram a entrar no mercado tornou-se necessária a regulamentação minuciosa de um novo imposto para evitar o perigo de sonegação fiscal.

Para criar o novo imposto que viria a substituir a PPE e o PIS e Cofins, o Presidente da República sancionou a Lei número 10.336 em 19 de dezembro de 2001 que instituiu a Cide - Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre a importação e a comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados, e álcool etílico combustível.

O produto da arrecadação da Cide é destinado, na forma da lei orçamentária, ao pagamento de subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, de gás natural e seus derivados e de derivados de petróleo; ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás e financiamento de programas de infra-estrutura de transportes.

São contribuintes da Cide o produtor, o formulador e o importador, pessoa física ou jurídica, dos combustíveis líquidos.

A Cide tinha, na importação e na comercialização no mercado interno, as seguintes alíquotas específicas:

I - gasolinas, R$ 501,10 por m³;
II - diesel, R$ 157,80 por m³;
III - querosene de aviação, R$ 32,00 por m³;
IV - outros querosenes, R$ 25,90 por m³;
V - óleos combustíveis (fuel oil), R$ 11,40 por t;
VI - gás liqüefeito de petróleo, inclusive o derivado de gás natural e de nafta, R$ 136,70 por t;
VII - álcool etílico combustível, R$ 29,20 por m³.

Estas alíquotas estão definidas na própria lei 10.336 de 19/12/2001, que também determina que eventuais reajustes no valor a ser cobrado pela cide são determinadas via decreto do poder executivo.

A Cide incide sobre correntes importadas para formulação dos produtos no mesmo valor do produto fim para a gasolina e para o diesel. No caso de correntes que possam ser adicionadas à formulação dos dois produtos deve incidir o valor da gasolina.

Nas correntes passíveis de uso para gasolina e que tenham outra destinação (mercado de solventes por exemplo) não deverão ter incidência da Cide, porém são marcadas quimicamente conforme regulamentação da Portaria ANP nº274 de 01 de novembro de 2001. As correntes com essa característica que tiverem seu destino incerto ou duvidoso deverão ser tratadas como se para combustíveis fossem destinadas, ou seja, com incidência da Cide.

Nos impostos estaduais, ICMS próprio e ICMS substituto, não houve alteração, apenas definiu-se que suas alíquotas também se aplicariam a produtos diretamente importados.

Gasolina - quando começou
Em 1870, a gasolina já entrava na competição que se estabelecia entre carvão, querosene e óleos vegetais e animais como combustíveis para produzir luz artificial. Em 1876, foi celebrado no Brasil um contrato entre o Ministério da Agricultura e uma empresa que vendia combustível de refinaria para a iluminação de onze distritos da corte, em substituição ao serviço anterior, que era à base de óleos vegetais e animais. Dois anos depois era requerida patente para um aparelho de fazer gás por meio do ar e da gasolina. Como se pode notar, era um período em que esses produtos eram de fato uma novidade. Mesmo nos EUA, pouco se sabia sobre a origem do petróleo e praticamente nada se sabia sobre a composição química dos derivados e dos processos para sua obtenção.

Até 1910, a gasolina era obtida pela destilação do petróleo bruto, processo que fornecia baixa octanagem. Nessa época começam a se desenvolver os processos de cracking, capazes de produzir gasolinas com maiores índices de octanas e maior economia de óleo cru. Esse desenvolvimento técnico foi estimulado pela expansão da frota mundial de automóveis. Assim. somente por volta da metade da década de 1910 o querosene para iluminação foi ultrapassado pela gasolina nas vendas das companhias de petróleo.

Natureza e composição da gasolina
As gasolinas automotivas são combustíveis utilizados nos motores de combustão interna com ignição por centelha. São constituídas por hidrocarbonetos derivados de petróleo e podem conter aditivos selecionados que conferem importantes características específicas ao produto originado nas refinarias e centrais petroquímicas nacionais. As propriedades das gasolinas comerciais são influenciadas pelos processos de refinação utilizados e também pela natureza dos petróleos que as originam.

A gasolina automotiva não é uma substância de composição simples, é formada por uma mistura complexa de hidrocarbonetos que pode variar desde que atenda uma especificação determinada. Essa especificação pode variar de um país para o outro. Logo, quando se fala em gasolina deve-se ter em mente uma mistura e não uma única substância como o álcool por exemplo que consiste basicamente de etanol com pequena porcentagem de água.

A faixa de destilação da gasolina tem sofrido modificação com a evolução da indústria petrolífera e dos motores de combustão interna. No Brasil, tipicamente, ela varia de 35 a 220°C. Os hidrocarbonetos componentes da gasolina são membros das séries parafínica, olefínica, naftênica e aromática, e suas proporções relativas dependem dos petróleos e processos de produção utilizados. Atualmente, as gasolinas que saem das refinarias dotadas de vários processos de refinação, são constituídas de misturas criteriosamente balanceadas desses hidrocarbonetos, visando atender aos requisitos de desempenho nos motores.

Uma gasolina para consumo é constituída pela mistura de dois, três ou mais componentes obtidos nesses diferentes processos de refinação, podendo ainda receber a adição de outros compostos como o tolueno ou xilenos, álcoois como o metanol ou etanol anidros, além de outros aditivos especiais com finalidades específicas, entre os quais podemos citar antioxidantes, antidetonantes, detergentes, anticongelantes, desativadores de metal, corantes, etc.

A partir da década de 1970 foram intensificados os esforços, em todo o mundo, para diminuir a poluição causada pelos gases de escape dos veículos. As entidades governamentais de proteção ao meio ambiente estabeleceram limites para a emissão dos principais poluentes: o CO (monóxido de carbono), os HC (hidrocarbonetos não queimados) e os NOx (óxidos de nitrogênio). Esses limites, cada vez mais severos, obrigaram os fabricantes de veículos a aprimorarem os projetos de seus motores e a lançarem mão de dispositivos especiais, os conversores catalíticos, para reduzir os poluentes. Como conseqüência houve também a eliminação de derivados de chumbo da gasolina uma vez que esse metal envenena os catalisadores utilizados além de ser ele próprio um poluente que causa sérios danos a saúde humana. A composição da gasolina sofreu novas alterações, já que era preciso manter a octanagem elevada sem usar CTE ou CTM (chumbotetraetila e chumbotetrametila). Novos aditivos surgiram como o MTBE (metilerciariobutil éter), o ETBE (etilterciariobutil éter), o TBA (álcool butílico terciário), o MMT (metilciclopentadienilmanganês tricarbonila) etc. Também o teor de aromáticos e de olefinas aumentou. No Brasil, foi desenvolvida uma tecnologia própria com a adição do etanol anidro à gasolina. O etanol elimina a necessidade do uso do chumbo, disponibiliza moléculas de oxigênio que melhoram a queima do hicrocarbonetos e mantém a octanagem do combustível composto.

Luiz Pontes é professor da Universidade de Salvador (Unifacs)