Olhando
para o lado
Algumas considerações sobre os ambientes
de inovação nos Estados Unidos e no Brasil
Jorge de Paula Costa Avila,
agosto de 2004
A década de 80 foi marcada por importantes mudanças
na política industrial e tecnológica norte-americana. Três fatores contribuíram
muito para isso: o avanço da indústria japonesa, o declínio dos gastos
militares e o aumento dos custos da inovação na indústria.
As empresas japonesas, com seus produtos inovadores e
relativamente baratos ameaçavam superar as empresas norte-americanas
tradicionais. O sucesso japonês foi
atribuído a excepcionais ganhos de produtividade obtidos pela aplicação de
técnicas avançadas de gestão associadas a estratégias agressivas de marketing e
comercialização. O fim da Guerra Fria, simbolizado pela queda do muro no final
da década, mas já prenunciado, tornava pouco provável que as encomendas
militares se mantivessem nos patamares dos vinte anos anteriores, e menos ainda
que pudessem crescer de modo a suprir os recursos que a indústria demandava
para inovação. Finalmente, a emergência das tecnologias de informação e os
avanços científicos em vários campos, especialmente na física, na química e na
biologia, tornavam a inovação, requerida pelos consumidores, cada vez mais
dependente do avanço científico, e muito cara.
Dos fatores citados, os dois primeiros apontavam
deficiências ou problemas específicos para os norte-americanos, e o terceiro um
desafio para todo o mundo industrializado. Os Estados Unidos dispunham, no
entanto, de um aparato institucional bastante mais desenvolvido que seus
competidores para enfrentá-los: aquele país podia contar com o mais forte
parque de instituições de Pesquisa e Desenvolvimento do mundo e com o mais
desenvolvido, completo e dinâmico mercado de capitais. A Política que desde
então se desenhou visou, portanto, a realizar o potencial contido nesses
diferenciais institucionais.
O conjunto de medidas então empreendidas foi amplo.
Dentre elas, três frentes merecem ser destacadas: as mudanças no regime de patentes,
o novo sistema de fomento à inovação e à criação de empresas de base
tecnológica e a flexibilização das regras de acesso ao mercado de capitais.
Verificou-se um avanço da patenteabilidade, que
passou a abarcar as crescentes zonas cinzentas entre os universos da ciência e
da tecnologia. A expressão “tudo que existe sob o céu” tornou-se máxima do
sistema norte-americano de patentes, que passou a oferecer proteção aos
resultados criativos de qualquer atividade humana. Essa diretiva passou,
simultaneamente, a compor a pauta de reivindicações dos Estados Unidos nos
foros internacionais, culminando com a celebração de TRIPs (acordo de direitos
de propriedade intelectual da OMC) e presente, em versões cada vez mais exigentes,
nas negociações bilateriais e multilaterais de comércio.
A atividade de capital de risco, que ganhara
importância já a partir da promulgação, em 1958, do Small Business Investiment Act, que autorizou a criação das
companhias de investimentos em pequenas empresas, denominadas Small Business
Investment Companies – SBICs, foi fortemente incentivada pelo Bay-Dole Act, promulgado em 1982, que criou
um conjunto de disposições inter-relacionadas com vistas a fomentar a inovação
na indústria americana e para fomentar a criação e o desenvolvimento de
empresas de base tecnológica inclusive a partir da pesquisa realizada nas
universidades e centros de pesquisa públicos, que passaram a poder licenciar
suas patentes de modo exclusivo para empresas privadas.
Através daquele ato, instituiu-se também a obrigação
de que todas as agências federais que lidam com atividades inovadoras
dedicassem parte de seus orçamentos à subvenção das atividades de pesquisa e
desenvolvimento levadas a termo por tal natureza de empresas (Freitas, 2001). Essa
disposição legal foi implementada através de dois programas descentralizados: o
Small Business Innovation and Research
– SBIR e, posteriormente, o Small
Business Technology Transfer – STTR.
A estrutura de fomento aos empreendimentos nascentes cresceu e se
diversificou e especializou continuamente nos Estados Unidos desde então. Fundos de capital de risco especializaram-se
setorialmente e por estágio de desenvolvimento das empresas (Gorgulho, 1996),
com o objetivo de oferecer serviços de informação e suporte de mais alta
qualidade. Inúmeras instituições e empresas foram criadas com o mesmo objetivo.
Os fundos de pensão foram autorizados e estimulados a apoiar essas iniciativas,
capitalizando-as enormemente. Induziu-se assim, especialmente em setores de
inovação radical baseada no avanço científico, como são o farmacêutico, o de
novos materiais e alguns segmentos de eletrônicos, forte estímulo à
terceirização de atividades de P&D para pequenas empresas. Surgiam os clusters de alta tecnologia
caracterizados uma forte interação entre as empresas e entre estas e
instituições de pesquisa.
O Mercado de Capitais deixou de ser privilégio das empresas mais
estruturadas e propiciou grandes facilidades na criação e recombinação de
ativos produtivos. Empresas inovadoras com prognóstico de alto faturamento (em
geral devido à estrita proteção da propriedade intelectual) puderam abrir seu
capital e foram, de fato, capazes de encontrar recursos complementares aos
obtidos do Governo e de fundos de capital de risco no então nascente Nasdaq. A agilidade desse e dos demais
mercados viabilizaram a sucessiva recombinação de ativos em formatos
organizacionais diversos e, embora nem sempre de modo evidente, ajudaram a
construir as empresas que hoje dominam o cenário internacional de alta tecnologia.
Em resumo, embora possamos argüir da adequação e mesmo de certos
princípios que norteiam a política de inovação norte-americana (as diretrizes
do sistema de patentes e os elevados riscos do mercado de capitais, por
exemplo), é inquestionável que se logrou, lá, construir um ambiente dinâmico
extremamente favorável à inovação e ao desenvolvimento empresarial.
No Brasil se enfrentaram, na década de 80 e até meados dos 90, problemas
de outras ordens. Vivia-se a reconstrução das instituições democráticas e
discutiam-se modelos de desenvolvimento para o período que se iniciava, em
condições extremamente adversas. A inflação estava fora de controle e o País
beirava à insolvência, incapaz de atrair novos capitais e com imensas
dificuldades para ampliar suas exportações. Esgotara-se, ao que parecia, o
modelo de substituição de importações que caracterizara o período
anterior.
Buscar a inserção do País na economia mundial emergia como prioridade
central. O processo de globalização avançava rapidamente e havia evidente
defasagem entre as empresas brasileiras e suas concorrentes
internacionais. Em meio à profusão de
planos e medidas para controlar a inflação, a choques de todas as naturezas e à
imensa instabilidade, as empresas brasileiras prepararam-se para o iminente
acirramento da competição, e, contudo, em maior ou menor grau saíram-se bem.
A atenção se concentrou em atingir padrões de excelência e custos
competitivos, o que acarretou uma profunda reorganização de muitos setores da
economia, em geral no sentido da desverticalização, muitas vezes associada à
desnacionalização (mas não à desindustrialização). As empresas aderiram fortemente ao Programa Nacional de Qualidade
e Produtividade, a principal (talvez a única) iniciativa que se poderia chamar
de política de inovação da década de 90.
Tal movimento, embora bem sucedido, representava, tão somente, fomentar
inovações no nível das empresas, de modo a atingir patamares competitivos já
alcançados pelos concorrentes dos países avançados e mesmo de outros países
“emergentes”. Seus objetivos eram, sob
esse prisma, modestos. Durante a década
de 90, o sistema de Ciência e Tecnologia cresceu muito, mas manteve e, em
alguns casos, aprofundou, sua desvinculação com a demanda (potencial) por
tecnologia das empresas. Apesar da estabilização, a falta de políticas
especialmente dirigidas para o mercado de capitais, associada ao elevado risco
do País, o manteve incapaz de apoiar a grande maioria das empresas brasileiras.
A despeito da significativa expansão do sistema oficial de crédito, pouco se
desenvolveram alternativas consistentes de financiamento público ao esforço de
inovação. As empresas brasileiras,
apesar do grande avanço nos processos fabris e no porta-fólio de produtos, não
chegaram a desenvolver capacidades de P&D comparáveis às de seus
concorrentes internacionais, o que as deixou em condições de relativa
fragilidade na competição internacional.
Na virada do século esse quadro começaria a ser revertido. Políticas foram esboçadas no Âmbito do
Ministério da Ciência e Tecnologia e do Ministério de Desenvolvimento, com
vistas a propiciar o maior direcionamento de recursos para o estímulo à
inovação empresarial. Criaram-se novos mecanismos de financiamento e apoiou-se
a maior interação universidade-empresa, dinamizando-se o movimento de parques
tecnológicos e de incubadoras de empresas. Incentivou-se a criação de empresas de base tecnológica e a montagem de
fundos de capital de risco, ao tempo em que surgia o Novo Mercado da Bovespa e
se propunham mecanismos de estímulo à capitalização de novas companhias e ao
aquecimento do mercado de capitais. Essas iniciativas mantinham-se, contudo,
marginais: as áreas propriamente econômicas do Governo mantinham-se atidas,
tão-somente, à gestão macro-econômica.
Vislumbra-se, hoje, a superação
das fragilidades externas e iniciativas como as da nova política industrial e
tecnológica representam passos na direção de conferir maior centralidade às
políticas voltadas para os níveis meso e micro-econômicos. Há crescente consenso quanto à necessidade de
coordenar tais iniciativas de modo a torná-las sinérgicas com as políticas de
estabilização e com os esforços para a recuperação e o desenvolvimento da
infra-estrutura física do País, formando uma espécie de tripé para o
crescimento sustentável.
Há, contudo, ainda grande distância entre o que fazemos no Brasil e o
que praticam os Estados Unidos e outros países desenvolvidos no campo da
inovação. Por outro lado, há aspectos
muito alentadores. Existe grande potencial nas empresas brasileiras que vêm,
cada vez mais, se traduzindo na conquista de espaços em mercados fortemente
competitivos; dispomos de um sistema de Ciência e Tecnologia competente que, em
muitos campos, está em condições de igualdade para com os mais avançados
centros internacionais; contamos com uma estrutura de fomento de grande
capilaridade e dotada de recursos relativamente fartos; e há claros sinais de
que o mercado de capitais brasileiro poderá superar a crise que atravessou e
converter-se em efetivo mecanismo de desenvolvimento. O desafio da política
nacional de inovação, e da própria PITCE (Política Industrial, Tecnológica e de
Comércio Exterior), pode ser dito como o de operar sobre essas dimensões de
modo a consolidar no País um ambiente adequado às especificidades e aos valores
culturais brasileiros, mas tão dinâmico e eficiente quanto o estabelecido nos
Estados Unidos e em outros países desenvolvidos.
Não se trata, evidentemente, de
copiar trajetórias, pois há evidentes limites ao mimetismo institucional. Mas é
absolutamente necessário desenvolver uma compreensão tão ampla quanto possível
das diferentes dimensões que contribuíram para o sucesso inovador das empresas
americanas. Refletir sobre cada uma dessas dimensões e as alternativas de
trajetórias, avaliar oportunidades de convergência e estimar as conseqüências,
políticas e econômicas, de possíveis divergências, constitui, a meu ver, uma
agenda necessária neste momento de revitalização das políticas de crescimento. Afinal, cada vez mais, competimos e cooperamos
sobre o mesmo mercado global.
Pequena nota sobre referências bibliográficas
Há extensa
literatura disponível sobre as políticas norte-americanas de inovação. Richard Nelson (org., National
Systems of Innovation, 1992), David Teece (Managing Intellectual Capital, 2000)
e Chris Freeman (The Economics of Industrial Innovation, 1997) apresentam um
bom quadro geral. Benjamin
Coriat tem apresentado críticas lúcidas, especialmente sobre a questão relativa
às patentes, ao acordo TRIPs e às negociações bilaterais e regionais sobre
propriedade intelectual (ver, p.ex.
Patents, Generic Drugs and the Markets for Antiretrovirals, http://www.iaen.org/files.cgi/11060_intro_part1.pdf).
Luciane Gorgulho (O Capital de Risco como Alternativa de Apoio às Pequenas
Empresas de Base Tecnológica: O Caso CONTEC/BNDES, tese de mestrado IE/UFRJ,
1996), comentou o Bay Dole Act e sua importância para o mercado de capital de
risco norte-americano. Gorgulho (op.cit.) e Freitas (,M. C. Financiamento do
Desenvolvimento Tecnológico: uma Análise Comparada. Convênio FINEP-FUNDAP, São
Paulo, mimeo, 2001) sistematizaram as etapas de apoio a empresas de base
tecnológica, conforme concebida no sistema norte-americano e mimetizado em
muitos países, inclusive no Brasil. A trajetória brasileira de políticas
industriais tem sido discutida por inúmeros autores, dentre os quais eu
destacaria Antônio Barros de Castro (ver artigos para o Fórum Nacional e para a
Revista Brasileira de Inovação, p.ex.). O sistema brasileiro de Ciência e
Tecnologia é bem apresentado e discutido no Livro Verde da Ciência e Tecnologia
(MCT). Ver, por exemplo, as contribuições de Sérgio Salles Filho e de Antônio
Márcio Buainaim. Carlos Américo Pacheco realizou, recentemente, extensa
discussão das políticas de ciência e tecnologia, de 1999 a 2003 (Estudos CEPAL)
e, no site do IPEA, se encontram artigos e outros materiais de grande interesse
sobre a nova política industrial, tecnológica e de comércio exterior (PITCE).
Engenheiro, mestre em administração e doutor em saúde
coletiva. Funcionário da Petrobrás, onde atua como consultor de negócios.
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