Desmatamento na
Amazônia: a impunidade é regra
André Lima
Em maio deste ano o Instituto Nacional
de Pesquisas Espaciais (INPE) noticiou o incremento quase recorde de desmatamento
na Amazônia Legal. Desta vez, entre os meses de agosto de 2003 e 2004,
chegamos ao patamar dos 26 mil km², área superior à do
Estado do Sergipe (22 mil km²). Já estamos nos acostumando à
notícia de desmatamentos na Amazônia acima da casa dos 20 mil
km². Nos dois últimos anos nos mantivemos no patamar de 25 mil
km². Só não superamos ainda o índice atingido entre
os anos de 1995/96, quando estimulados pelo Plano Real os correntões,
as queimadas e tratores literalmente atropelaram 29 mil km² de florestas.
Isso sem falar na exploração seletiva de espécies de
alto valor econômico (e ecológico) das florestas públicas
e privadas que não são detectadas pelos satélites em
uso pelo Inpe. Perguntas recorrentes: Quais são as principais causas?
Quem são os (ir)responsáveis? Alguém está fazendo
algo para estancar a sangria florestal na Amazônia?
Várias são
as respostas pertinentes para as duas primeiras perguntas, algumas
já bastante discutidas até na mídia de massa. A
pecuária, a soja, a infra-estrutura, a grilagem, madeireiras
predatórias, a falta de incentivos em escala para atividades
sustentáveis, a burocracia e a corrupção no Ibama,
a cultura (brasileira) de descaso com a coisa pública (floresta
é bem de interesse público) dentre algumas outras
possíveis e aceitáveis. Fatores e variáveis que,
diferentemente combinados em função das conjunturas e
peculiaridades de cada estado ou sub-região amazônica,
compõem a complexa equação da
devastação de nossa megabiodiversidade, de nossas
centenas de milhares de nascentes, da lesão aos direitos
socioambientais dos povos indígenas e tradicionais, e como se
não bastasse, ainda tornam o Brasil um dos cinco países
que mais emitem gases de efeito estufa na atmosfera em todo o planeta,
o suficiente para anular em parte os minguados efeitos do Protocolo de
Kyoto, que passou a vigorar em fevereiro deste ano.[1]
Uma dessas respostas,
não elencada acima, mas sempre citada no rol das principais com
um certo tom clichê pelo senso comum, ficou agora
irrefutável. A impunidade é a regra. No Mato Grosso com
certeza.
Estudo contratado pelo
Ministério de Meio Ambiente, coordenado pelo Instituto
Socioambiental, demonstra que mesmo com “forças tarefa” de
fiscalização, planos governamentais supostamente
integrados e novas tecnologias de detecção de
desmatamentos, a impunidade é um dos principais fatores que
alavancam o desmatamento ilegal. Notoriamente em conjunturas
favoráveis ao crescimento do agronegócio. Mas antes de
analisarmos a questão da impunidade vejamos alguns dados
recentes e oficiais sobre a relação entre desmatamento e
agropecuária no MT.
Relação
agricultura e desmatamentos no Mato Grosso
Nos últimos cinco
anos o país viveu um crescimento considerável da
fronteira agrícola. A área plantada no Brasil cresceu de
37,8 milhões de hectares em 1990 para 48,5 milhões em
2004/05[2] . Somente o estado do MT foi responsável por parcela
expressiva desse crescimento de área plantada, suficiente para
equilibrar, na conta geral do país, a redução de
área plantada verificada em outros estados. De 1,9
milhões de hectares em 1990, a área total plantada no MT
passou, de acordo com a Conab para 8,1 milhões, sem
considerarmos a área de pecuária.
A área plantada de
soja no Brasil cresceu quase 150% entre 1990 e 2004/05, passando de
nove milhões, para 22 milhões de hectares. Somente no
estado do Mato Grosso a área plantada com o grão subiu de
1,1 milhões de hectares para 5,4 milhões[3] no
período. A cadeia produtiva da soja foi responsável por
20% do PIB do agronegócio brasileiro em 2004. A área
cultivada com algodão, embora tenha caído nos
últimos quinze anos no país, no Mato Grosso cresceu de 71
mil hectares em 1990, para 425,2 mil em 2004/5[4]. Em
relação ao milho, o único estado que cresceu em
área cultivada expressivamente foi o MT, passando de 290 mil em
1990 para 873 mil hectares[5] na safra 2004/5. Arroz, a área
total plantada no país caiu, mas no MT subiu. O único
estado em que a área plantada com arroz cresceu substancialmente
foi o MT, de 322 mil hectares em 1990 para 729 mil hectares em 2004/05,
já ameaçando a supremacia gaúcha. Portanto,
é inequívoco o papel relevante do agronegócio na
ocupação do território matogrossense, na economia
nacional e conseqüentemente na conversão dos ecossistemas
naturais em área cultivada.
Embora haja uma
relação forte entre o avanço da pecuária e
os desmatamentos nas fronteiras recentes da Amazônia[6] é
inquestionável, como demonstramos em estudo já
publicado[7] , que a soja e a agricultura como um todo tiveram
relação direta com a abertura de novas áreas de
florestas, notadamente no estado do Mato Grosso, nos últimos
cinco anos. Para além da óbvia relação
indireta entre produção de soja e desflorestamento, pois
de fato houve ocupação de pasto com soja, mas tanto a
área plantada do grão cresceu como também o
rebanho bovino cresceu no estado.
Há alguma
racionalidade nessa ocupação ou ela é promovida
essencialmente por forças de mercado? Independentemente da
racionalidade, a ocupação tem se dado de maneira legal? O
que tem sido feito para ordenar essa ocupação e frear ou
mitigar seus impactos sobre as florestas e demais ecossistemas naturais?
Este mesmo estado que foi
responsável por quase 50% dos desmatamentos detectados pelo Inpe
entre 2003 e 2004, curiosamente possui o sistema mais sofisticado de
controle de desmatamento em propriedades rurais em
operação no país, fruto de aporte significativo de
investimentos do Programa Piloto para Proteção das
Florestas Tropicais Brasileiras, o PPG7, coordenado pelo governo
federal. Estamos falando do Sistema de Licenciamento Ambiental em
Propriedades Rurais do Mato Grosso (SLAPR).
A relação
entre os altos índices de desmatamento no MT, o evidente
desrespeito à legislação florestal e a baixa
eficácia do citado sistema em operação no MT foi
objeto de um inédito estudo coordenado pelo ISA, contratado pelo
MMA no âmbito do Projeto de Apoio ao Monitoramento e
Análise (AMA) do PPG7[8] , apresentado ao Comitê Executivo
do Plano Nacional de Prevenção e Combate aos
Desmatamentos na Amazônia[9] em julho passado e debatido durante
o 1º Fórum de Estadual de Meio Ambiente e Sustentabilidade
de Cuiabá . Apresentaremos neste artigo alguns dados do estudo
divulgados em Cuiabá[10], que comprovam a
afirmação sobre a impunidade em matéria florestal
e nos remetem a soluções emergenciais, mas
(re)estruturantes.
Como opera o
controle dos desmatamentos pelo estado do MT (SLAPR)?
O SLAPR envolve a
integração estratégica entre a atividade de
licenciamento ambiental de imóveis rurais, exigida pela
legislação estadual (Lei Complementar Estadual 38/95),
com atividades de monitoramento de desmatamento por imagens de
satélite e fiscalização em campo. Tradicionalmente
essas atividades são exercidas de forma pouco, ou nada
articuladas e por diretorias distintas dos órgãos
ambientais afetos ao tema, quando não por esferas diferentes de
governo (estadual e federal).
Para ter direito à
autorização para desmatamento ou para regularizar um
imóvel rural em face da legislação florestal, cada
proprietário deve solicitar uma licença ambiental. Sem a
licença qualquer desmatamento em imóveis acima de 300
hectares no estado era considerado ilegal[11]. Para tanto, o
proprietário deve entregar ao órgão florestal
estadual a imagem de satélite atualizada de sua propriedade, na
escala definida pelo órgão, com as coordenadas exatas do
perímetro do imóvel, das áreas de
preservação permanente (margens de rios, lagos e
nascentes) e das reservas legais nela existentes. Em área de
floresta na Amazônia Legal, a reserva legal deve ocupar 80% do
imóvel e nela não é permitido o corte raso. O que
é autorizado na reserva legal é o manejo
sustentável da floresta. Com o ingresso do imóvel no
SLAPR o órgão ambiental pode monitorar anualmente o que
acontece em cada propriedade. Em outras palavras, a probabilidade dos
desmatamentos nas propriedades que ingressaram no sistema serem
detectados é elevadíssima (senão de 100%) e,
portanto, se esperava que o desmatamento no interior das reservas
legais fosse substancialmente reduzido, senão zerado.
O SLAPR foi implantado no
ano de 2000 no MT, e até o final de 2004, era capaz de monitorar
por imagens de satélite e, portanto, com precisão
razoável, os desmatamentos em mais de seis mil imóveis
rurais no estado, em uma área de aproximadamente 15
milhões de hectares (área superior a 17% do
território do MT).
Alguns dados
sobre desmatamentos de propriedades licenciadas[12]
Em uma breve
análise produzida pelo ISA sobre os desmatamentos detectados
pelo Inpe no período 2003-2004 observou-se que nas propriedades
licenciadas pela recém-extinta Fundação Estadual
de Meio Ambiente do Mato Grosso (Fema) o percentual desmatado, em
relação à área total mapeada pelo Inpe, foi
50% maior do que os desmatamentos ocorridos em propriedades rurais que
não estavam licenciadas. Ou seja, o desmatamento dentro das
propriedades licenciadas foi proporcionalmente maior ao verificado nas
propriedades irregulares. Esse desflorestamento nas propriedades
licenciadas ocorreu tanto dentro, quanto fora das reservas legais. As
reservas legais, com dissemos, são áreas legalmente
protegidas dos desmatamentos.
A análise
produzida pelo ISA nos informa que a derrubada de árvores fora
de reserva legal nas propriedades licenciadas correspondeu a 5,19% do
total mapeado, enquanto que a derrubada nas propriedades que não
estão no sistema foi de 2,15%. O desmatamento dentro do sistema
representou, portanto, mais que o dobro (em termos proporcionais) em
relação ao que foi desmatado nas propriedades de fora do
sistema. Isso sugere que o SLAPR tem funcionado para licenciar
desmatamentos, pois o desmatamento em área passível de
autorização dentro do SLAPR foi proporcional e
substancialmente maior do que o desmatamento total fora das
propriedades licenciadas.
Em termos absolutos o
desmatamento nas propriedades licenciadas pela Fema totalizou 272,2 mil
hectares. Destes, 186,9 mil ocorreram fora de reserva legal e 85,2 mil
dentro de reserva legal. Portanto, 31% dos desmatamentos ocorridos
dentro de propriedades licenciadas foram criminosos, pois atingiram
espaço legalmente protegido, o que representa,
proporcionalmente, quase seis vezes superior ao desmatamento detectado
em Unidades de Conservação (UC) e Terras Indígenas
(TI) no mesmo período (0,30% foi o desmatamento verificado em UC
mais TI vs. 1,75% em reservas legais). Isso revela que as reservas
legais não têm sido respeitadas como espaços
territoriais legalmente protegidos, já que, embora o
desmatamento na reserva legal devesse ser teoricamente zero, no
máximo, o percentual de área desmatada em reserva legal
deveria ser equivalente ao das áreas protegidas.
Outro dado constatado
pelo estudo, que não consta da tabela acima, é que 48,5%
dos desmatamentos em reservas legais ocorridos entre 2003 e 2004
aconteceram em propriedades que ingressaram no SLAPR em 2003, ou seja,
já no primeiro ano do mandato do atual governador do MT, o
sojicultor Blairo Maggi. Isso pode revelar que a expectativa inicial
dos produtores rurais que ingressaram no sistema já no novo
mandato era a de que nada lhes aconteceria em termos de
punição caso descumprissem a licença e a
vedação de desmatamento em reserva legal.
Para além do que
revelamos nos dados acima, também se esperava que com a maior
probabilidade de detecção dos desmatamentos mesmo fora de
propriedades licenciadas houvesse uma redução no
índice anual, o que não se verificou, ao
contrário, principalmente depois de 2002, os índices de
desmatamento no MT aumentaram substancialmente. Ora, se mesmo quem
está dentro do sistema desmata ilegalmente, porque haveria de
ser diferente para quem sequer tem licença ambiental?
Dados sobre a
impunidade no MT
Virou moda,
principalmente entre aqueles que preferem não se indispor com o
setor produtivo, que comando e controle[13] não funciona, que
já deu o que tinha que dar. Entretanto, o que se viu no estado
do Mato Grosso, revelado na apresentação feita pelo ISA
durante o 1º Fórum Matogrossense de Meio Ambiente e
Sustentabilidade é que comando e controle inexistem, não
são implementados efetivamente, logo, obviamente não
trazem resultados.
Várias foram as
evidências levantadas a partir da análise de quase mil
processos administrativos sobre infrações ambientais
entre 2000 e 2002, de 100 autos de infração lavrados em
2001, 30 autos lavrados em 2003, 30 em 2004, 197 processos em
análise no Conselho Estadual de Meio Ambiente (Consema) em
outubro de 2004 e 130 acórdãos decididos pelo Consema em
2003. Nos limitamos a apresentar abaixo, resumidamente, algumas das
evidências já divulgadas de que o controle ambiental
desenvolvido pelo estado do MT até 2004 beira a
ficção:
1) um percentual
expressivo das multas de 2001 analisadas foi cancelado (18% das multas,
correspondentes a 39% do valor total das autuações);
2) em 15 % das multas
analisadas lavradas em 2001 houve redução em 95% dos
valores originalmente aplicados;
3) desconsiderando uma
única multa quitada (das 100 de 2001 analisadas) de R$ 1,05
milhão, o valor médio das multas quitadas foi de sete mil
reais, correspondendo, portanto, a um por cento do valor médio
das multas aplicadas em 2001(R$ 687 mil);
4) 19 autos de
infração lavrados em 2003 (63% dos autos de 2003
analisados), correspondentes em valor a 69% do valor total das multas
analisadas ainda não tinham, após mais de um ano de
processamento na Fema, sequer o parecer jurídico para subsidiar
a primeira decisão (do Secretário de Meio Ambiente) sobre
o recurso administrativo do infrator. Vale dizer que depois dessa
primeira decisão, ainda cabem recursos à Câmara de
Julgamento do Consema e depois ao plenário do referido colegiado;
5) Depois de mais de um
ano da emissão dos autos de infração (de 2003),
cinco deles com valor médio superior a R$300 mil, sequer haviam
sido cadastrados no sistema de andamento e acompanhamento processual da
Fema. Onde se encontravam os recursos dessas multas de valor nada
inexpressivo? Local incerto e não sabido.
6) Seis autos de
infração lavrados em 2003 em valor total de R$2,7
milhões não tinham recebido recurso administrativo,
portanto, poderiam ser imediatamente homologados e encaminhados
à inscrição em dívida ativa e estavam
até janeiro de 2005 paralisados sem nenhum andamento.
7) 54% dos (197)
processos referentes a recursos por multas ambientais ainda em curso no
Consema em outubro de 2004 são referentes a autos de
infração lavrados há quatro anos ou mais;
8) 23% dos autos de
infração ainda em curso no Consema
em outubro de 2004 poderão ser anulados por
prescrição, já que a legislação
define prazo de cinco anos para cobrança de créditos
fiscais ou débitos administrativos (inscrição em
dívida ativa);
9) Somente 2,5% dos
processos que tramitavam até outubro de 2004 no Consema
eram referentes a recursos apresentados em 2004 (podendo ser de multas
aplicadas em 2003).
10) 33,5% dos processos
administrativos referentes a multas ambientais com
acórdão do Consema
em 2003 demoraram mais de três anos para serem julgados.
11) 76,5% demoram mais de
dois anos para serem julgados em grau de recurso pelo Consema;
e
12) Nenhum dos processos
julgados em grau de recurso pelo Consema
em 2003 teve duração inferior a um ano.
Vale dizer que como
não é aplicada no Mato Grosso a penalidade de impedimento
de uso da área desmatada ilegalmente até a
regularização da situação do infrator,
enquanto os processos são julgados (quando não são
anulados ou convertidos em advertência) a área desmatada
ilegalmente é utilizada normalmente como se tudo estivesse
regular. Com isso, a morosidade milita em favor do infrator, que
obtém o lucro esperado com a atividade econômica ilegal,
podendo com isso inclusive pagar as multas.
Os dados apresentados
revelam, portanto, que embora a tecnologia empregada na
detecção e monitoramento dos desmatamentos no MT seja
bastante sofisticada e eficaz e haja certo (insuficiente na nossa
análise) esforço na fiscalização de campo,
em regra, não há a efetiva
responsabilização do infrator pelo dano ambiental
causado. Em outras palavras, impera a impunidade. O
efeito “educativo” da impunidade pode ser verificado pelos
índices de desmatamento dos últimos dois biênios
pelo Inpe.
Conclusões
O estudo que será
publicado em breve pelo Ministério de Meio Ambiente traz um
conjunto de outras análises e evidências de que a
situação em matéria de controle dos desmatamentos
no Mato Grosso é grave e exige soluções
estruturantes. Dirão uns que os problemas apontados neste artigo
não são afetos apenas ao setor ambiental, ou florestal,
nem tampouco é um problema peculiar do Mato Grosso, é
verdade. Mas não é por isso que tal fenômeno
não deva ser combatido veementemente se é evidente que
ele é responsável em boa medida pela atual
situação de desobediência civil no estado em
relação aos desmatamentos. Nunca é demais lembrar
que o MT foi responsável por quase 50% dos desmatamentos
verificados na Amazônia legal entre 2003 e 2004.
Recomendações
gerais e específicas foram formuladas no estudo aqui referido e
encaminhadas aos governos federal e estadual visando o fortalecimento
do SLAPR e a maior eficácia da legislação
florestal no MT. Dentre elas destacamos: o aumento no valor das multas
por desmatamento em reserva legal, o estabelecimento de depósito
prévio como condição para recurso administrativo,
o fortalecimento e a ampliação das equipes de
fiscalização de campo e de processamento das multas nos
órgãos ambientais (federal e estadual), a obrigatoriedade
de embargo do uso da área ilegalmente desmatada e a
criação de um grupo no estado do MT, com
participação direta de organizações da
sociedade para concepção, implementação e
monitoramento de um plano específico para o MT que preveja metas
objetivas de redução dos desmatamentos e programas e
ações coerentes para o seu alcance.
Isoladas tais medidas de
controle não serão suficientes, pois é
óbvio que incentivos econômicos para a
manutenção da floresta em pé são
indispensáveis. Sem elas, no entanto, os eventuais (prometidos
mais ainda inexistentes) incentivos econômicos não
segurarão os desmatamentos, principalmente se os
obstáculos conjunturais que afetam o crescimento mais vigoroso
da agropecuária brasileira, como câmbio
desfavorável à exportação, endividamento
generalizado do setor, barreiras comerciais internacionais e
subsídios aos agricultores europeus e americanos, forem
superados, como se deseja que sejam, para o fortalecimento da
agricultura e da economia nacional.
André Lima
é advogado, coordenador de Biodiversidade e Floresta do
Instituto Socioambiental, mestre em gestão e política
ambiental pela UnB e representante nacional das Ongs no Conselho
Nacional de Meio Ambiente.
[1] - Os desmatamentos
são responsáveis por 77% da contribuição
brasileira na emissão de gases de efeito estufa e
responsáveis por 25% de toda emissão planetária.
Ver mais informações em: http://www.ipam.org.br/noticias/ler_novidades.php
e
http://www.socioambiental.org/nsa/detalhe?id=1504
[2] - Ver em http://www.conab.gov.br/download/safra/BrasilProdutoSerieHist.xls
[3] - Ver em http://www.conab.gov.br/download/safra/SojaSerieHist.xls
[4] - Ver em http://www.conab.gov.br/download/safra/AlgodaoSerieHist.xls
[5] - Ver em http://www.conab.gov.br/download/safra/MilhoTotalSerieHist.xls
[6] - Ver estudo do IPEA http://www.amazonia.org.br/arquivos/142271.pdf
[7] - Fórum Brasileiro de Ongs e Movimentos Sociais para o Meio
Ambiente e Desenvolvimento.
Sobre esses estudos ver: http://www.socioambiental.org/nsa/detalhe?id=1903
,
http://www.socioambiental.org/nsa/detalhe?id=1950
e http://www.amazonia.org.br/arquivos/152245.pdf
[8] - Estudo intitulado: “Sistema de Licenciamento Ambiental em
Propriedades rurais do estado do Mato Grosso: análise de
lições na sua implementação”, Projeto PNUD:
BRA 98/005, Coordenação do ISA, execução do
ISA e do Instituto Centro de Vida do MT, concluído em junho de
2005, não publicado.
[9] - Ver íntegra do plano e do relatório de
avaliação de seu primeiro ano de
implantação em: http://www.presidencia.gov.br/casacivil/desmat.pdf e
http://www.amazonia.org.br/arquivos/168038.pdf
[10] - Em 04 de agosto último.
[11] - Por força de termo de cooperação
técnica (vencido) entre Ibama e Fundação Estadual
de Meio Ambiente, que definia as competências e
atribuições entre os dois órgãos.
[12] - Ver íntegra do relatório Mato Grosso:
Amazônia (i)Legal, análise feita pelo ISA sobre
desmatamento nas propriedades licenciadas pela FEMA a partir dos dados
de desmatamento do INPE referentes ao período entre 2003/2004
em: http://www.socioambiental.org/inst/docs/download/doc_mt.pdf
[13] - Mecanismo por meio do qual o poder público estabelece
padrões de comportamento (por exemplo, para atividades
econômicas com potencial impacto ambiental) e busca garantir seu
cumprimento por meio da fiscalização e da
aplicação sanções (punições)
legalmente pré-estabelecidas.