Desmatamento na Amazônia: a impunidade é regra

André Lima

Em maio deste ano o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) noticiou o incremento quase recorde de desmatamento na Amazônia Legal. Desta vez, entre os meses de agosto de 2003 e 2004, chegamos ao patamar dos 26 mil km², área superior à do Estado do Sergipe (22 mil km²). Já estamos nos acostumando à notícia de desmatamentos na Amazônia acima da casa dos 20 mil km². Nos dois últimos anos nos mantivemos no patamar de 25 mil km². Só não superamos ainda o índice atingido entre os anos de 1995/96, quando estimulados pelo Plano Real os correntões, as queimadas e tratores literalmente atropelaram 29 mil km² de florestas. Isso sem falar na exploração seletiva de espécies de alto valor econômico (e ecológico) das florestas públicas e privadas que não são detectadas pelos satélites em uso pelo Inpe. Perguntas recorrentes: Quais são as principais causas? Quem são os (ir)responsáveis? Alguém está fazendo algo para estancar a sangria florestal na Amazônia?

Várias são as respostas pertinentes para as duas primeiras perguntas, algumas já bastante discutidas até na mídia de massa. A pecuária, a soja, a infra-estrutura, a grilagem, madeireiras predatórias, a falta de incentivos em escala para atividades sustentáveis, a burocracia e a corrupção no Ibama, a cultura (brasileira) de descaso com a coisa pública (floresta é bem de interesse público) dentre algumas outras possíveis e aceitáveis. Fatores e variáveis que, diferentemente combinados em função das conjunturas e peculiaridades de cada estado ou sub-região amazônica, compõem a complexa equação da devastação de nossa megabiodiversidade, de nossas centenas de milhares de nascentes, da lesão aos direitos socioambientais dos povos indígenas e tradicionais, e como se não bastasse, ainda tornam o Brasil um dos cinco países que mais emitem gases de efeito estufa na atmosfera em todo o planeta, o suficiente para anular em parte os minguados efeitos do Protocolo de Kyoto, que passou a vigorar em fevereiro deste ano.[1]

Uma dessas respostas, não elencada acima, mas sempre citada no rol das principais com um certo tom clichê pelo senso comum, ficou agora irrefutável. A impunidade é a regra. No Mato Grosso com certeza.

Estudo contratado pelo Ministério de Meio Ambiente, coordenado pelo Instituto Socioambiental, demonstra que mesmo com “forças tarefa” de fiscalização, planos governamentais supostamente integrados e novas tecnologias de detecção de desmatamentos, a impunidade é um dos principais fatores que alavancam o desmatamento ilegal. Notoriamente em conjunturas favoráveis ao crescimento do agronegócio. Mas antes de analisarmos a questão da impunidade vejamos alguns dados recentes e oficiais sobre a relação entre desmatamento e agropecuária no MT.

Relação agricultura e desmatamentos no Mato Grosso

Nos últimos cinco anos o país viveu um crescimento considerável da fronteira agrícola. A área plantada no Brasil cresceu de 37,8 milhões de hectares em 1990 para 48,5 milhões em 2004/05[2] . Somente o estado do MT foi responsável por parcela expressiva desse crescimento de área plantada, suficiente para equilibrar, na conta geral do país, a redução de área plantada verificada em outros estados. De 1,9 milhões de hectares em 1990, a área total plantada no MT passou, de acordo com a Conab para 8,1 milhões, sem considerarmos a área de pecuária.

A área plantada de soja no Brasil cresceu quase 150% entre 1990 e 2004/05, passando de nove milhões, para 22 milhões de hectares. Somente no estado do Mato Grosso a área plantada com o grão subiu de 1,1 milhões de hectares para 5,4 milhões[3] no período. A cadeia produtiva da soja foi responsável por 20% do PIB do agronegócio brasileiro em 2004. A área cultivada com algodão, embora tenha caído nos últimos quinze anos no país, no Mato Grosso cresceu de 71 mil hectares em 1990, para 425,2 mil em 2004/5[4]. Em relação ao milho, o único estado que cresceu em área cultivada expressivamente foi o MT, passando de 290 mil em 1990 para 873 mil hectares[5] na safra 2004/5. Arroz, a área total plantada no país caiu, mas no MT subiu. O único estado em que a área plantada com arroz cresceu substancialmente foi o MT, de 322 mil hectares em 1990 para 729 mil hectares em 2004/05, já ameaçando a supremacia gaúcha. Portanto, é inequívoco o papel relevante do agronegócio na ocupação do território matogrossense, na economia nacional e conseqüentemente na conversão dos ecossistemas naturais em área cultivada.

Embora haja uma relação forte entre o avanço da pecuária e os desmatamentos nas fronteiras recentes da Amazônia[6] é inquestionável, como demonstramos em estudo já publicado[7] , que a soja e a agricultura como um todo tiveram relação direta com a abertura de novas áreas de florestas, notadamente no estado do Mato Grosso, nos últimos cinco anos. Para além da óbvia relação indireta entre produção de soja e desflorestamento, pois de fato houve ocupação de pasto com soja, mas tanto a área plantada do grão cresceu como também o rebanho bovino cresceu no estado.

Há alguma racionalidade nessa ocupação ou ela é promovida essencialmente por forças de mercado? Independentemente da racionalidade, a ocupação tem se dado de maneira legal? O que tem sido feito para ordenar essa ocupação e frear ou mitigar seus impactos sobre as florestas e demais ecossistemas naturais?

Este mesmo estado que foi responsável por quase 50% dos desmatamentos detectados pelo Inpe entre 2003 e 2004, curiosamente possui o sistema mais sofisticado de controle de desmatamento em propriedades rurais em operação no país, fruto de aporte significativo de investimentos do Programa Piloto para Proteção das Florestas Tropicais Brasileiras, o PPG7, coordenado pelo governo federal. Estamos falando do Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais do Mato Grosso (SLAPR).

A relação entre os altos índices de desmatamento no MT, o evidente desrespeito à legislação florestal e a baixa eficácia do citado sistema em operação no MT foi objeto de um inédito estudo coordenado pelo ISA, contratado pelo MMA no âmbito do Projeto de Apoio ao Monitoramento e Análise (AMA) do PPG7[8] , apresentado ao Comitê Executivo do Plano Nacional de Prevenção e Combate aos Desmatamentos na Amazônia[9] em julho passado e debatido durante o 1º Fórum de Estadual de Meio Ambiente e Sustentabilidade de Cuiabá . Apresentaremos neste artigo alguns dados do estudo divulgados em Cuiabá[10], que comprovam a afirmação sobre a impunidade em matéria florestal e nos remetem a soluções emergenciais, mas (re)estruturantes.

Como opera o controle dos desmatamentos pelo estado do MT (SLAPR)?

O SLAPR envolve a integração estratégica entre a atividade de licenciamento ambiental de imóveis rurais, exigida pela legislação estadual (Lei Complementar Estadual 38/95), com atividades de monitoramento de desmatamento por imagens de satélite e fiscalização em campo. Tradicionalmente essas atividades são exercidas de forma pouco, ou nada articuladas e por diretorias distintas dos órgãos ambientais afetos ao tema, quando não por esferas diferentes de governo (estadual e federal).

Para ter direito à autorização para desmatamento ou para regularizar um imóvel rural em face da legislação florestal, cada proprietário deve solicitar uma licença ambiental. Sem a licença qualquer desmatamento em imóveis acima de 300 hectares no estado era considerado ilegal[11]. Para tanto, o proprietário deve entregar ao órgão florestal estadual a imagem de satélite atualizada de sua propriedade, na escala definida pelo órgão, com as coordenadas exatas do perímetro do imóvel, das áreas de preservação permanente (margens de rios, lagos e nascentes) e das reservas legais nela existentes. Em área de floresta na Amazônia Legal, a reserva legal deve ocupar 80% do imóvel e nela não é permitido o corte raso. O que é autorizado na reserva legal é o manejo sustentável da floresta. Com o ingresso do imóvel no SLAPR o órgão ambiental pode monitorar anualmente o que acontece em cada propriedade. Em outras palavras, a probabilidade dos desmatamentos nas propriedades que ingressaram no sistema serem detectados é elevadíssima (senão de 100%) e, portanto, se esperava que o desmatamento no interior das reservas legais fosse substancialmente reduzido, senão zerado.

O SLAPR foi implantado no ano de 2000 no MT, e até o final de 2004, era capaz de monitorar por imagens de satélite e, portanto, com precisão razoável, os desmatamentos em mais de seis mil imóveis rurais no estado, em uma área de aproximadamente 15 milhões de hectares (área superior a 17% do território do MT).

Alguns dados sobre desmatamentos de propriedades licenciadas[12]

Em uma breve análise produzida pelo ISA sobre os desmatamentos detectados pelo Inpe no período 2003-2004 observou-se que nas propriedades licenciadas pela recém-extinta Fundação Estadual de Meio Ambiente do Mato Grosso (Fema) o percentual desmatado, em relação à área total mapeada pelo Inpe, foi 50% maior do que os desmatamentos ocorridos em propriedades rurais que não estavam licenciadas. Ou seja, o desmatamento dentro das propriedades licenciadas foi proporcionalmente maior ao verificado nas propriedades irregulares. Esse desflorestamento nas propriedades licenciadas ocorreu tanto dentro, quanto fora das reservas legais. As reservas legais, com dissemos, são áreas legalmente protegidas dos desmatamentos.

A análise produzida pelo ISA nos informa que a derrubada de árvores fora de reserva legal nas propriedades licenciadas correspondeu a 5,19% do total mapeado, enquanto que a derrubada nas propriedades que não estão no sistema foi de 2,15%. O desmatamento dentro do sistema representou, portanto, mais que o dobro (em termos proporcionais) em relação ao que foi desmatado nas propriedades de fora do sistema. Isso sugere que o SLAPR tem funcionado para licenciar desmatamentos, pois o desmatamento em área passível de autorização dentro do SLAPR foi proporcional e substancialmente maior do que o desmatamento total fora das propriedades licenciadas.

Em termos absolutos o desmatamento nas propriedades licenciadas pela Fema totalizou 272,2 mil hectares. Destes, 186,9 mil ocorreram fora de reserva legal e 85,2 mil dentro de reserva legal. Portanto, 31% dos desmatamentos ocorridos dentro de propriedades licenciadas foram criminosos, pois atingiram espaço legalmente protegido, o que representa, proporcionalmente, quase seis vezes superior ao desmatamento detectado em Unidades de Conservação (UC) e Terras Indígenas (TI) no mesmo período (0,30% foi o desmatamento verificado em UC mais TI vs. 1,75% em reservas legais). Isso revela que as reservas legais não têm sido respeitadas como espaços territoriais legalmente protegidos, já que, embora o desmatamento na reserva legal devesse ser teoricamente zero, no máximo, o percentual de área desmatada em reserva legal deveria ser equivalente ao das áreas protegidas.

Outro dado constatado pelo estudo, que não consta da tabela acima, é que 48,5% dos desmatamentos em reservas legais ocorridos entre 2003 e 2004 aconteceram em propriedades que ingressaram no SLAPR em 2003, ou seja, já no primeiro ano do mandato do atual governador do MT, o sojicultor Blairo Maggi. Isso pode revelar que a expectativa inicial dos produtores rurais que ingressaram no sistema já no novo mandato era a de que nada lhes aconteceria em termos de punição caso descumprissem a licença e a vedação de desmatamento em reserva legal.

Para além do que revelamos nos dados acima, também se esperava que com a maior probabilidade de detecção dos desmatamentos mesmo fora de propriedades licenciadas houvesse uma redução no índice anual, o que não se verificou, ao contrário, principalmente depois de 2002, os índices de desmatamento no MT aumentaram substancialmente. Ora, se mesmo quem está dentro do sistema desmata ilegalmente, porque haveria de ser diferente para quem sequer tem licença ambiental?

Dados sobre a impunidade no MT

Virou moda, principalmente entre aqueles que preferem não se indispor com o setor produtivo, que comando e controle[13] não funciona, que já deu o que tinha que dar. Entretanto, o que se viu no estado do Mato Grosso, revelado na apresentação feita pelo ISA durante o 1º Fórum Matogrossense de Meio Ambiente e Sustentabilidade é que comando e controle inexistem, não são implementados efetivamente, logo, obviamente não trazem resultados.

Várias foram as evidências levantadas a partir da análise de quase mil processos administrativos sobre infrações ambientais entre 2000 e 2002, de 100 autos de infração lavrados em 2001, 30 autos lavrados em 2003, 30 em 2004, 197 processos em análise no Conselho Estadual de Meio Ambiente (Consema) em outubro de 2004 e 130 acórdãos decididos pelo Consema em 2003. Nos limitamos a apresentar abaixo, resumidamente, algumas das evidências já divulgadas de que o controle ambiental desenvolvido pelo estado do MT até 2004 beira a ficção:

1) um percentual expressivo das multas de 2001 analisadas foi cancelado (18% das multas, correspondentes a 39% do valor total das autuações);

2) em 15 % das multas analisadas lavradas em 2001 houve redução em 95% dos valores originalmente aplicados;

3) desconsiderando uma única multa quitada (das 100 de 2001 analisadas) de R$ 1,05 milhão, o valor médio das multas quitadas foi de sete mil reais, correspondendo, portanto, a um por cento do valor médio das multas aplicadas em 2001(R$ 687 mil);

4) 19 autos de infração lavrados em 2003 (63% dos autos de 2003 analisados), correspondentes em valor a 69% do valor total das multas analisadas ainda não tinham, após mais de um ano de processamento na Fema, sequer o parecer jurídico para subsidiar a primeira decisão (do Secretário de Meio Ambiente) sobre o recurso administrativo do infrator. Vale dizer que depois dessa primeira decisão, ainda cabem recursos à Câmara de Julgamento do Consema e depois ao plenário do referido colegiado;

5) Depois de mais de um ano da emissão dos autos de infração (de 2003), cinco deles com valor médio superior a R$300 mil, sequer haviam sido cadastrados no sistema de andamento e acompanhamento processual da Fema. Onde se encontravam os recursos dessas multas de valor nada inexpressivo? Local incerto e não sabido.

6) Seis autos de infração lavrados em 2003 em valor total de R$2,7 milhões não tinham recebido recurso administrativo, portanto, poderiam ser imediatamente homologados e encaminhados à inscrição em dívida ativa e estavam até janeiro de 2005 paralisados sem nenhum andamento.

7) 54% dos (197) processos referentes a recursos por multas ambientais ainda em curso no Consema em outubro de 2004 são referentes a autos de infração lavrados há quatro anos ou mais;

8) 23% dos autos de infração ainda em curso no Consema em outubro de 2004 poderão ser anulados por prescrição, já que a legislação define prazo de cinco anos para cobrança de créditos fiscais ou débitos administrativos (inscrição em dívida ativa);

9) Somente 2,5% dos processos que tramitavam até outubro de 2004 no Consema eram referentes a recursos apresentados em 2004 (podendo ser de multas aplicadas em 2003).

10) 33,5% dos processos administrativos referentes a multas ambientais com acórdão do Consema em 2003 demoraram mais de três anos para serem julgados.

11) 76,5% demoram mais de dois anos para serem julgados em grau de recurso pelo Consema; e

12) Nenhum dos processos julgados em grau de recurso pelo Consema em 2003 teve duração inferior a um ano.

Vale dizer que como não é aplicada no Mato Grosso a penalidade de impedimento de uso da área desmatada ilegalmente até a regularização da situação do infrator, enquanto os processos são julgados (quando não são anulados ou convertidos em advertência) a área desmatada ilegalmente é utilizada normalmente como se tudo estivesse regular. Com isso, a morosidade milita em favor do infrator, que obtém o lucro esperado com a atividade econômica ilegal, podendo com isso inclusive pagar as multas.

Os dados apresentados revelam, portanto, que embora a tecnologia empregada na detecção e monitoramento dos desmatamentos no MT seja bastante sofisticada e eficaz e haja certo (insuficiente na nossa análise) esforço na fiscalização de campo, em regra, não há a efetiva responsabilização do infrator pelo dano ambiental causado. Em outras palavras, impera a impunidade. O efeito “educativo” da impunidade pode ser verificado pelos índices de desmatamento dos últimos dois biênios pelo Inpe.

Conclusões

O estudo que será publicado em breve pelo Ministério de Meio Ambiente traz um conjunto de outras análises e evidências de que a situação em matéria de controle dos desmatamentos no Mato Grosso é grave e exige soluções estruturantes. Dirão uns que os problemas apontados neste artigo não são afetos apenas ao setor ambiental, ou florestal, nem tampouco é um problema peculiar do Mato Grosso, é verdade. Mas não é por isso que tal fenômeno não deva ser combatido veementemente se é evidente que ele é responsável em boa medida pela atual situação de desobediência civil no estado em relação aos desmatamentos. Nunca é demais lembrar que o MT foi responsável por quase 50% dos desmatamentos verificados na Amazônia legal entre 2003 e 2004.

Recomendações gerais e específicas foram formuladas no estudo aqui referido e encaminhadas aos governos federal e estadual visando o fortalecimento do SLAPR e a maior eficácia da legislação florestal no MT. Dentre elas destacamos: o aumento no valor das multas por desmatamento em reserva legal, o estabelecimento de depósito prévio como condição para recurso administrativo, o fortalecimento e a ampliação das equipes de fiscalização de campo e de processamento das multas nos órgãos ambientais (federal e estadual), a obrigatoriedade de embargo do uso da área ilegalmente desmatada e a criação de um grupo no estado do MT, com participação direta de organizações da sociedade para concepção, implementação e monitoramento de um plano específico para o MT que preveja metas objetivas de redução dos desmatamentos e programas e ações coerentes para o seu alcance.

Isoladas tais medidas de controle não serão suficientes, pois é óbvio que incentivos econômicos para a manutenção da floresta em pé são indispensáveis. Sem elas, no entanto, os eventuais (prometidos mais ainda inexistentes) incentivos econômicos não segurarão os desmatamentos, principalmente se os obstáculos conjunturais que afetam o crescimento mais vigoroso da agropecuária brasileira, como câmbio desfavorável à exportação, endividamento generalizado do setor, barreiras comerciais internacionais e subsídios aos agricultores europeus e americanos, forem superados, como se deseja que sejam, para o fortalecimento da agricultura e da economia nacional.

André Lima é advogado, coordenador de Biodiversidade e Floresta do Instituto Socioambiental, mestre em gestão e política ambiental pela UnB e representante nacional das Ongs no Conselho Nacional de Meio Ambiente.

[1] - Os desmatamentos são responsáveis por 77% da contribuição brasileira na emissão de gases de efeito estufa e responsáveis por 25% de toda emissão planetária. Ver mais informações em: http://www.ipam.org.br/noticias/ler_novidades.php e
http://www.socioambiental.org/nsa/detalhe?id=1504
[2] - Ver em http://www.conab.gov.br/download/safra/BrasilProdutoSerieHist.xls
[3] - Ver em http://www.conab.gov.br/download/safra/SojaSerieHist.xls
[4] - Ver em http://www.conab.gov.br/download/safra/AlgodaoSerieHist.xls
[5] - Ver em http://www.conab.gov.br/download/safra/MilhoTotalSerieHist.xls
[6] - Ver estudo do IPEA http://www.amazonia.org.br/arquivos/142271.pdf
[7] - Fórum Brasileiro de Ongs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento.
Sobre esses estudos ver: http://www.socioambiental.org/nsa/detalhe?id=1903 ,
http://www.socioambiental.org/nsa/detalhe?id=1950 e http://www.amazonia.org.br/arquivos/152245.pdf
[8] - Estudo intitulado: “Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades rurais do estado do Mato Grosso: análise de lições na sua implementação”, Projeto PNUD: BRA 98/005, Coordenação do ISA, execução do ISA e do Instituto Centro de Vida do MT, concluído em junho de 2005, não publicado.
[9] - Ver íntegra do plano e do relatório de avaliação de seu primeiro ano de implantação em: http://www.presidencia.gov.br/casacivil/desmat.pdf e http://www.amazonia.org.br/arquivos/168038.pdf
[10] - Em 04 de agosto último.
[11] - Por força de termo de cooperação técnica (vencido) entre Ibama e Fundação Estadual de Meio Ambiente, que definia as competências e atribuições entre os dois órgãos.
[12] - Ver íntegra do relatório Mato Grosso: Amazônia (i)Legal, análise feita pelo ISA sobre desmatamento nas propriedades licenciadas pela FEMA a partir dos dados de desmatamento do INPE referentes ao período entre 2003/2004 em: http://www.socioambiental.org/inst/docs/download/doc_mt.pdf
[13] - Mecanismo por meio do qual o poder público estabelece padrões de comportamento (por exemplo, para atividades econômicas com potencial impacto ambiental) e busca garantir seu cumprimento por meio da fiscalização e da aplicação sanções (punições) legalmente pré-estabelecidas.