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Royalties de petróleo: recursos para a sustentabilidade ou instrumento de barganha política?

Os royalties constituem uma das formas mais antigas de pagamento de direitos. A palavra royalty tem sua origem no inglês royal, que significa "da realeza" ou "relativo ao rei". Originalmente, royal era o direito que os reis tinham de receber pagamento pela extração de minerais feita em suas terras. No Brasil, os royalties são aplicados quando o assunto é recursos energéticos, como o petróleo e o gás natural, sendo uma compensação financeira que as empresas exploradoras e produtoras desses bens não-renováveis devem ao Estado e cujo pagamento é feito mensalmente.

Royalties foram aumentados

Embora a legislação que rege o pagamento dos royalties no Brasil seja antiga - estabelecida em 1953 pela mesma lei que criou a Petrobrás - são raras as pesquisas que avaliam a forma como esse dinheiro é aplicado quando chega nos caixas dos estados e dos municípios. Segundo a ANP, naquela época, determinava-se o pagamento de 4% aos estados e de 1% aos municípios sobre o valor da produção terrestre de petróleo e gás natural em seus territórios. Após algumas leis e decretos, em dezembro de 1989, uma nova lei trouxe uma alteração na distribuição dos royalties, concedendo 0,5% também aos municípios onde se localizam instalações de embarque e desembarque de petróleo ou de gás natural. Com isso, o porcentual dos estados teve de ser diminuído de 4% para 3,5%, para os casos em que a lavra acontecesse em terra, e o porcentual do Fundo Especial (distribuído entre todos os estados e municípios da federação) foi reduzido de 1% para 0,5%, quando a lavra acontecesse na plataforma continental. Em 1997, a Lei do Petróleo aumentou para 10% a alíquota básica dos royalties. Esta alíquota pode ser reduzida pela ANP até um mínimo de 5%, considerando riscos geológicos, expectativas de produção e outros fatores.

O dinheiro arrecadado através dos royalties tem várias aplicações, dentre elas o investimento em pesquisa científica e o repasse aos estados e municípios que exploram, refinam ou distribuem o petróleo. O controle e a distribuição dos royalties está sob a responsabilidade da Agência Nacional do Petróleo (ANP). No entanto, pouco se sabe a respeito da aplicação que esses beneficiários do poder público fazem desses recursos. Alguns estudos de caso realizados por pesquisadores trazem conclusões que, porém, ainda não são capazes de elucidar a questão: os estados e municípios estão aplicando os royalties para a melhoria da qualidade de vida da população local e a recuperação e conservação ambientais?

Propostas
"Esses recursos deveriam ser usados em setores que não trazem retorno financeiro imediato, como o de pesquisas sobre energias renováveis", opina a economista Amyra El Khalili, presidente da ONG Consultant, Trader and Adviser (CTA). Ela explica que, embora os royalties e outros mecanismos de compensação financeira - como o ICMS Ecológico, multas e termos de ajuste de conduta pelo impacto causado em áreas de preservação ambiental - tenham sido criados para proporcionar melhorias ao meio ambiente, muito pouco tem sido feito para que se avance nesse sentido nos estados e municípios. "É preciso saber quem administra esses recursos e de que maneira eles são administrados", afirma Khalili. "Se esses recursos caem num caixa único das prefeituras, eles podem ser usados para qualquer coisa, mesmo que o foco não seja a melhoria da qualidade de vida da população ou a recuperação e conservação do meio ambiente".

Khalili avalia que a melhor forma de proporcionar um destino seguro aos royalties de petróleo e gás natural seria aplicá-los em projetos de commodities ambientais. "Assim, os recursos seriam aplicados diretamente em projetos que têm como objetivo a sustentabilidade econômica e ambiental, isto é, a geração de empregos e renda ao mesmo tempo em que se permite a preservação ambiental. Nesses projetos, a comunidade favorecida deve ser a proprietária e a receptora dos recursos financeiros", sugere a economista. Ela também propõe que a aplicação dos royalties passe por discussões públicas, expondo a todos como estão sendo gastos esses recursos. "Poderia ser usado o mesmo sistema dos Comitês de Bacias Hidrográficas, nos quais representantes de órgãos governamentais, institutos de pesquisa e da sociedade civil discutem, em audiências públicas, em quais projetos os recursos devem ser aplicados".

As discussões públicas não ficariam limitadas aos projetos dos estados e municípios para aplicar os royalties, mas também acabariam abrangendo a área científica. "Qual a razão de se continuar investindo em pesquisas sobre um recurso energético que não é renovável e que, portanto, traz conseqüências desfavoráveis ao meio ambiente e ao próprio ser humano?", questiona a economista, referindo-se ao Plano Nacional de Ciência e Tecnologia de Petróleo e Gás Natural (CT-Petro), que tem ações de fomento à pesquisa e ao desenvolvimento tecnológico da indústria do petróleo, administradas pelo Ministério da Ciência e Tecnologia e financiadas com os recursos dos royalties do petróleo.

Rio de Janeiro é o maior beneficiado
Hoje, o Rio de Janeiro e seus municípios (em especial aqueles que fazem fronteira com a bacia de Campos) são os mais beneficiados com os royalties, já que o estado é o maior produtor de petróleo do país e possui as maiores reservas nacionais do produto. Segundo a ANP, os royalties são calculados mensalmente para cada campo produtor (área produtora de petróleo e/ou de gás natural a partir de um reservatório contínuo ou de mais de um reservatório) através da aplicação da alíquota sobre o valor da produção de petróleo e de gás natural.

Se os números e porcentagens parecem muito bem definidos e o pagamento de royalties uma obrigação revalidada pela Constituição Federal de 1988, o destino que é dado a esse dinheiro pelos estados e municípios ainda é uma incógnita. Para o jurista e professor de direito ambiental Paulo Affonso Leme Machado, a lei deveria ser mais clara quanto ao que deve ser feito com os recursos advindos de royalties. "A lei não pode deixar essa questão para ser resolvida da forma que convém aos municípios e estados. É lamentável que nenhuma lei seja explícita sobre o assunto, porque dessa forma não há compromisso para que o dinheiro seja aplicado em melhorias ambientais", afirma Machado.

Danos e benefícios
O oceanógrafo e mestre em ecologia José Julio Ferraz de Campos desenvolve, desde agosto de 1999, um projeto de pesquisa que avalia como técnicas de valoração econômica podem ser utilizadas para medir os efeitos dos derrames de petróleo no mar sobre o meio ambiente e nas comunidades que dele dependem economicamente. A pesquisa é o projeto de doutorado de Ferraz, desenvolvido no Departamento de Planejamento Energético da Unicamp. Ferraz, que há dois anos recebe bolsa da ANP para executar seu projeto, realiza um estudo de caso em São Sebastião e Ilha Bela, no litoral norte do estado de São Paulo, onde está o Terminal Almirante Barroso.

"Ainda é cedo para apresentar algum resultado. Mas posso dizer que os dados obtidos indicam que os danos econômicos sofridos pela comunidade de Ilha Bela eqüivalem a mais de 50% dos gastos que a Petrobras tem com o combate e a limpeza do derrame", ressalta Ferraz. Quanto aos royalties, ele afirma que "estão completamente incorporados ao orçamento da cidade, fazendo parte do seu planejamento orçamentário". No entanto, quando é questionado a respeito da aplicação desses recursos, o oceanógrafo alerta para a realidade do município. "Pelo que ouvi na região, os recursos não estão sendo investidos especificamente em infra-estrutura para a população mais pobre da Ilha Bela", afirma.

(SN)

 
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Atualizado em 10/12/2002
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