Sociedade civil: quem é esse ator?

O Brasil vive um processo crescente de abertura à participação da sociedade civil nas discussões e tomadas de decisão relacionadas com políticas públicas desde o fim da ditadura militar. A Constituição de 1988, a experiência do Orçamento Participativo de Porto Alegre, que hoje já se espalha por mais de cem cidades brasileiras, a criação dos Conselhos Gestores, dos Comitês das Bacias Hidrográficas e, mais recentemente, no âmbito do combate à biopirataria, do Conselho de Gestão do Patrimônio Genético (CGEN), são marcos importantes desse avanço do processo de democratização.

Entretanto, pesquisadores alertam para a redefinição que a noção de sociedade civil tem sofrido devido aos ajustes que as políticas neoliberais imprimiram no ritmo da democratização, e apontam a emergência de duas questões: a freqüente categorização como sociedade civil de representantes do governo, de partidos políticos e das classes produtoras, fortalecendo o trânsito destes junto ao Estado; e o predomínio maciço das ONGs nos espaços destinados à participação da sociedade civil que, cada vez mais, têm abandonado os vínculos com movimentos sociais e aumentado as “parcerias” com o Estado e as agências internacionais. Para os pesquisadores, é preciso analisar com mais cuidado as conseqüências das transformações na noção de sociedade civil sobre a capacidade de mobilização e organização políticas dos setores populares, e perceber as diferenças e a diversidade interna que existem, tanto na sociedade civil quanto no Estado.

Crise de representatividade

A representatividade é uma questão central quando se fala em sociedade civil. Afinal, quem é representado por esse conceito? Em cada contexto surgem problemas diferentes. Nos Comitês das Bacias Hidrográficas, por exemplo, a antropóloga Maria Lúcia de Macedo Cardoso encontrou uma interpretação bastante variada do que é sociedade civil que pode ser vista em seu artigo “Desafios e potencialidades dos comitês de bacias hidrográficas”.

As maiores críticas feitas estão no fato dos membros dos conselhos municipais e câmara de vereadores, embora pertencentes ao governo municipal, também serem considerados como sociedade civil; e, na mesma direção, a possibilidade das associações e sindicatos, que representam muitas vezes os interesses dos grandes usuários das bacias, também entrarem nessa categoria. Isso sem contar casos, como o do governo do Bahia, que insiste em não criar os comitês, mas apenas associações de usuários, nos quais não estão presentes organizações da sociedade civil.

Esses casos têm sido relatados por representantes da sociedade civil nos mais diversos espaços públicos criados no país, e demonstram como as instâncias tradicionalmente privilegiadas de representação e aglutinação de interesses têm conseguido manter o privilégio, e colocar sob seu controle a representação da sociedade civil.

No caso das ONGs o problema é mais complexo e tem provocado um amplo debate no meio acadêmico. Infiltradas em todos os setores da sociedade, assumem a posição de representantes da sociedade civil na maioria das instâncias de discussão e decisão, e ganham cada vez mais legitimidade junto ao Estado. Para Marcelo Camurça, autor do livro Estado e ONGs: uma parceria possível?, as ONGs não são instituições representativas da sociedade civil, porque não se apóiam em processos tradicionais de representatividade como os partidos políticos. “De um lado, fazem o movimento de reivindicação, de denúncias, lutam pela garantia de direitos, pela melhoria das condições de vida da população; porém, tudo isto sem que esta população esteja envolvida".

Levantam as questões do povo, porém, sem consulta popular, sem participação democrática da população”, argumenta.

Para Ilse Scherer-Warren, do Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais da Universidade Federal de Santa Catarina, as modalidades de representação dos partidos políticos e das ONGs são diferentes e ambas são válidas. Para ela, a representatividade das ONGs está relacionada às formas de atuação de cada uma. As ONGs denominadas de ativistas cidadãs, ou advocacy, e as produtoras de conhecimento, ou thinktanks, assumiriam mais a representação da sociedade civil do que as ONGs prestadoras de serviços e assistencialistas. “A representatividade dessas organizações é fruto da participação ativa nas formas mais expressivas da sociedade civil organizada e de criação do pensamento crítico tendendo, por isso, a ser legitimada pelos pares”, diz. Nesse sentido, essas entidades seriam porta-vozes legítimos dos coletivos organizados da sociedade civil dos quais participam.

Já Evelina Dagnino, do Departamento de Ciência Política da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), conclui em seu artigo “Sociedade civil, participação e cidadania: de que estamos falando?” que as ONGs detêm uma representatividade peculiar relacionada aos conhecimentos específicos que detêm sobre determinados grupos – povos indígenas, jovens, negros, mulheres – ou temas – violência e problemas ambientais. “Ao darem voz a esses interesses difusos da sociedade se constituiria uma forma particular de representatividade, que advém muito mais de uma coincidência de interesses, do que de uma articulação explícita, ou orgânica, entre as ONGs e os portadores desses interesses”, analisa. Para a cientista política, as ONGs representam na maioria das vezes os interesses do seu grupo diretivo.

Na mesma direção que Dagnino, o estudo "Rio abaixe essa arma: Um estudo sobre a forma de fazer política da sociedade civil", da antropóloga Ana Paula Moraes da Silva, mostra que a representatividade da ONG Viva Rio se reduz à grande visibilidade de seus integrantes na sociedade carioca. O seu Conselho Coordenador é formado por industriais, artistas, advogados e proprietários dos três maiores jornais da cidade, ou seja, por “pessoas públicas e influentes economicamente, que estão constantemente na mídia, mas que não representam a diversidade da sociedade carioca”, relata Silva.

A etnografia realizada pela antropóloga mostra que o resultado dessa formação é uma entidade que não tem como objetivo central a ação política de transformação das relações sociais, mas a organização da sociedade civil no sentido de suprir as carências oriundas dessas diferenças, respondendo aos problemas mais imediatos que afetam a vida de seus integrantes. Para Silva, o Viva Rio é um exemplo de organização não-governamental que se inseriu no crescente processo de profissionalização das ONGs, ao se transformar de um movimento de pessoas preocupadas com a violência social para uma “empresa social gestora de políticas públicas”.

Agências internacionais promovem "ONGuização" da sociedade civil

A transformação de movimentos sociais em ONGs é um fenômeno crescente desde a década de 1980. As agências internacionais são apontadas como as maiores responsáveis por esse deslocamento. Aline Bruno Soares, professora de Relações Internacionais do Centro Universitário UMA, explica que, naquela época, os movimentos sociais evitavam as parcerias com o Estado ou com empresas privadas e encontraram na cooperação internacional uma possibilidade de obtenção de recursos. As responsabilidades que assumiram para atender as exigências dos financiadores estrangeiros, a influência das agendas internacionais na construção dos problemas brasileiros e os novos contornos, mais profissionais e empresariais, que as ONGs adquiriram ao ganhar estrutura, competência técnica e conhecimento, aumentaram a distância entre muitas dessas entidades e os movimentos que as originaram.

Em algumas áreas, como dos direitos de crianças e adolescentes, defesa do meio ambiente e da epidemia de aids, a atuação das ONGs se tornou mais significativa e visível do que dos movimentos sociais. Dotadas de conhecimento e aparato técnico, as ONGs se tornaram nos “parceiros ideais do Estado e das agências internacionais, que buscam confiabilidade e temem a politização da interlocução com os movimentos sociais”, analisa Dagnino. O confronto e antagonismo que marcaram a relação entre as ONGs e o Estado nas décadas de 1960, 1970 e 1980, deram lugar a uma atuação conjunta na década de 90. O resultado disso é uma crescente identificação entre sociedade civil e ONGs, denominada alguns pesquisadores de "ONGuização" da sociedade civil.

O artigo "O papel das ONGs na construção de políticas de saúde: a aids, a saúde da mulher e a saúde mental", de Sílvia Ramos, pesquisadora do Centro de Estudos de Segurança e Cidadania da Universidade Cândido Mendes, abre brechas para pensar que a emergência das ONGs não é um fenômeno negativo em si mesmo. Ramos analisa positivamente o boom das ONGs que atuavam com a epidemia da aids, que em 1998 já somavam 587 entidades, muitas delas originadas de movimentos sociais. Essas organizações desempenharam um papel fundamental no desenvolvimento de programas brasileiros de prevenção à doença, livres de preconceitos contra certos grupos populacionais e, muitas vezes, contrários às recomendações das agências internacionais. A política de distribuição gratuita de medicamentos anti-retrovirais para a população, por exemplo, contrariava as determinações do Banco Mundial (BM) e da Organização Mundial da Saúde (OMS), para os quais os países pobres deveriam investir recursos na prevenção de novos casos e não no tratamento dos doentes.

Mais recentemente, o governo brasileiro rompeu a parceria com United States Agency for International Development (USAID) porque a agência se recusou a financiar as ONGs que atuassem com prostituição no Brasil. Mesmo com uma avaliação positiva, Ramos ressalta que essas organizações não escaparam às críticas feitas às ONGs da década atual: “de que ‘cooperação’ e ‘parceria’ tornaram-se ‘cooptação’, ‘prestação de serviços’ e ‘substituição do Estado’”.

Projeto neoliberal distorce sentido de sociedade civil

“A redefinição da noção de sociedade civil e do que ela designa talvez tenha constituído o deslocamento mais visível produzido no âmbito da hegemonia do projeto neoliberal”, diz Dagnino. Para a pesquisadora, essa redefinição é resultado de uma “confluência perversa” entre dois projetos antagônicos. O projeto democratizante, que resulta em uma abertura cada vez maior à participação da sociedade civil, e o projeto neoliberal, que progressivamente isenta o Estado de seu papel de garantidor de direitos, e transfere para a sociedade civil boa parcela de suas responsabilidades. “A perversidade” – analisa Dagnino – “se situa exatamente no fato de que ambos requerem uma sociedade civil ativa e participativa, criando uma identidade aparente entre os dois projetos”.

A armadilha está colocada: além da expressão sociedade civil, as noções de democracia, participação e cidadania também são utilizadas pelos dois projetos, mas com sentidos os mais diversos. “Isso gera uma opacidade construída por referências comuns e o risco – real – é o de que a participação da sociedade civil nas instâncias decisórias, defendida pelas forças que sustentam o projeto participativo democratizante como um mecanismo de aprofundamento democrático e de redução da exclusão, possa acabar servindo aos objetivos do projeto que lhe é antagônico”, diz ela.

No plano transnacional, Wilhelm Hofmeister, da Fundação Konrad Adenauer, verifica essa perversidade quando a Organização Mundial do Comércio (OMC), por exemplo, estabelece diretrizes para as relações com as ONGs defendendo a transparência, a cooperação e as consultas, mas prevê para tal fim apenas a realização de conferências, sem compromissos, sobre temas específicos e, desde 2001, a participação de representantes selecionados e registrados de ONGs nas reuniões plenárias. “Essas diretrizes podem ser interpretadas, sem dificuldades, como estratégias de ‘legitimação por procedimento’, ou seja, como o enredamento da sociedade civil em alguns processos decisórios da OMC para superação da desilusão e absorção de possíveis protestos”, analisa.

(SD)