Histórico do planejamento energético no Brasil

Em 1964, quando o regime militar assumiu o poder com um golpe de Estado, a proposta era de estabilizar a economia brasileira, debelar a inflação e iniciar um novo ciclo de expansão do setor elétrico. Dessa forma, foi organizada uma estrutura de investimentos com recursos das próprias empresas, do governo e com financiamentos externos. A Eletrobras, embora constituída em 1962, apenas a partir da década de 70 assumiu posição ativa no setor elétrico nacional. A partir daí, a postura e atuação da estatal foram decisivas para a consolidação da nova estrutura produtiva e financeira do setor de energia elétrica.

A política energética da Eletrobras foi pautada por quatro itens: prioridade atribuída à opção hidrelétrica, em oposição à termoelétrica; estratégia de construir grandes usinas geradoras de alcance regional em termos de mercado consumidor; constituir-se em holding estatal e elaborar um padrão de financiamento do setor elétrico nacional, conjugando recursos de diferentes fontes: tarifária, impostos, empréstimos compulsórios e empréstimos do sistema financeiro internacional.

Aliado a isso, no decorrer da década de 70, ocorreram mudanças significativas no setor elétrico e nas atividades de planejamento energético em todo o mundo, entre elas o choque mundial do petróleo, em 1973. Algumas dessas transformações tiveram reflexo direto no Brasil.

Impacto dos choques do petróleo

O primeiro choque mundial do petróleo, em 1973, não afetou tão drasticamente a economia brasileira, devido ao ‘milagre econômico’ que, entre 1968 e 1973, levou o PIB a crescer a uma taxa média anual superior a 10%. O Brasil não escapou, porém, do segundo choque, em 1979, que teve reflexos importantes na economia nacional, destacando-se: a aceleração do processo inflacionário; a redução das taxas de crescimento do PIB; o desemprego e o desequilíbrio das contas públicas.

A redução do crescimento econômico fez com que a demanda energética apresentasse taxas declinantes, o que gerou capacidade ociosa no setor elétrico nacional. Isso implicou no aumento dos prazos de amadurecimento do capital investido e na diminuição da capacidade de autofinanciamento do setor.

O impacto da percepção mundial da dependência do petróleo levou o mundo todo, pela primeira vez, a abordar o planejamento energético por uma ótica multissetorial, ou seja, integrando o setor elétrico e de petróleo. Além disso, buscou-se uma maior interação entre oferta e demanda nos planos para o setor.

Gilberto De Martino Jannuzzi, professor da Unicamp, completa esse panorama observando que “o preço do petróleo durante os anos 70 determinou maiores esforços do Brasil em termos da redução da dependência externa deste combustível, com a canalização de investimentos para exploração, produção nacional e maior uso de hidreletricidade. Programas de substituição de combustíveis como o Programa Nacional do Álcool (Proalcool), foram iniciados, com o objetivo de aumentar a produção doméstica de combustível como uma mercadoria estratégica”.

Durante a vigência do modelo setorial estatal, no Brasil, coube em geral à Eletrobras e à Petrobras realizar as tarefas para, respectivamente, os setores elétrico e de petróleo e gás, restando ao Ministério de Minas e Energia o papel de homologá-las.

No início dos anos 80, a preocupação ambiental passou a fazer parte da agenda do planejamento energético, só que esta preocupação foi colocada em prática de forma corretiva e não preventiva. Isso mudou no final dessa mesma década, quando se começou a trabalhar a preservação ambiental de maneira pró-ativa, isto é, buscando-se empreendimentos de menor impacto ambiental. Ainda nesse período, devido à queda nos preços do petróleo, houve uma diminuição no interesse pelas energias renováveis, principalmente no que diz respeito ao fomento a essas fontes.

Redução do papel do Estado

As soluções para os problemas enfrentados pelo setor elétrico no final dos anos 70 e em toda a década de 80 foram se delineando no sentido de mudar qualitativamente a atuação do Estado no setor. A nova estrutura construída na metade dos anos 80 esteve voltada para a diminuição da participação e intervenção direta do Estado, substituindo-a por uma função de agente regulador e financiador, culminando no processo de privatização.

No entanto, não foi apenas a crise econômica que provocou a diminuição da participação do Estado no setor elétrico. Nos anos 90, a "onda neoliberal"que tomou conta do cenário econômico mundial, em decorrência da queda do socialismo e do fenômeno da globalização, aliada à ineficiência das empresas do setor por influências políticas, fizeram com que, no Brasil, o setor elétrico seguisse em direção à privatização.

Em vista dessas mudanças e da instituição de um aparato legal em prol da privatização, a década de 90 foi marcada pela competição. Sérgio Valdir Bajay, professor da Unicamp, explica que “a implantação de um novo modelo setorial, privilegiando a busca de competição, onde ela for possível, e a atração de investimentos privados, valorizaram em excesso a atividade de auto-regulação do mercado e relegaram a um segundo plano a formulação de políticas energéticas e a realização de exercícios de planejamento. Isto ocorreu não só no Brasil, mas também em alguns outros países que estavam passando por esta mesma transição na organização de suas indústrias de suprimento de energia”.

Neste período, o Brasil passou por profundas transformações no setor elétrico. Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso foi implantada a livre concorrência para promover a eficiência no setor, uma regulação e fiscalização, em busca de transparência para atrair o capital privado. A perspectiva era de privatizar praticamente todo o setor de distribuição de energia elétrica como condição necessária à alocação de recursos, a criação de um programa de termelétricas (Programa Prioritário de Termelétricas - PPT) e a implantação do Mercado Atacadista de Energia (MAE). Foi então criada a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) como agente regulador do setor.

O novo modelo para o setor elétrico não chegou, porém, a ser totalmente implementado nos oito anos do governo FHC, pois o processo de privatização não foi concluído, da mesma forma que o PPT não se realizou. Além disso, permaneceram as incertezas regulatórias, o que desestimulou o investimento privado. O governo ainda enfrentou uma crise de desabastecimento de energia em 2001, que evidenciou a fragilidade do setor.

A busca do planejamento

Essas transformações motivaram o surgimento de teorias e técnicas de planejamento que buscaram equacionar riscos e incertezas. Antes, com o setor dominado por empresas estatais, partia-se do pressuposto de que o risco não era grande problema porque os eventuais prejuízos eram socializados. Diante do novo cenário, os empresários, para simular a reação de seus competidores, investiram pesado em técnicas para equacionar riscos e incertezas.

Nesse período, o governo afastou-se do exercício de planejamento energético, por acreditar que o mercado poderia resolver tudo. Segundo Bajay, houve uma maior preocupação com os impactos ambientais globais, procurando-se diminuir a emissão dos gases de efeito estufa, e a volta de programas de conservação de energia.

Hoje, o Estado busca retomar o papel central das decisões no setor elétrico. Ainda de acordo com Bajay, não se trata de uma volta ao passado, mas a busca da melhor forma de intervenção do Estado no setor por meio de políticas energéticas adequadas, regulação e planejamento. Na opinião do pesquisador, o Brasil mostra uma tendência de voltar a intervir na política energética do que em geral ocorre em outros paísesl.

Novo modelo

Com esse novo modelo do setor elétrico nacional, implementado pelo governo Lula, o Ministério de Minas e Energia (MME) passou a ser o poder concedente e centralizador das decisões do setor. Tem a responsabilidade pela escolha dos dirigentes dos órgãos responsáveis pela operação do sistema elétrico, assim como pelas licitações de compra de energia das geradoras pelas distribuidoras.

Desde então, as empresas só podem comprar energia por meio de licitações pelo menor preço. O objetivo é oferecer, no futuro, menores tarifas ao consumidor. Outra mudança implementada pelo governo atual é que a prestação de serviços na área de estudos e pesquisas, destinadas a subsidiar o planejamento do setor, passa a ser feita pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE), criada a partir da Lei 10.847/04. Nesse novo modelo, todos os esforços estão voltados para a modicidade tarifária e a estabilidade regulatória, para atrair investimentos.

(FG)