Por Peter Gowan, publicado originalmente na revista New Left Review nº 24, nov-dez/2003. Versão editada e resumida por Ricardo Muniz, tradução de Amin Simaika
Durante o século XX os líderes norte-americanos lançaram duas vezes ambiciosas instituições de segurança coletiva para solucionar conflitos internacionais. A cada vez, logo depois de lançados, os projetos eram subvertidos ou transformados pelos próprios Estados Unidos. A ideia de Wilson da criação de uma Liga das Nações naufragou com a oposição republicana no Senado. A concepção de Roosevelt das Nações Unidas foi abortada pela administração democrata de seu sucessor. Até 1950, a administração Truman, orientada por Dean Acheson, havia chegado a uma estrutura política bem diferente para gerenciar a política mundial, que não exigia desmantelar as Nações Unidas nem se retirar dela; a entidade mundial e suas agências desempenhavam demasiadas funções úteis aos Estados Unidos para isso. Porém significava reduzi-la a não mais que um papel secundário, como instrumento auxiliar da diplomacia americana.
Não ficou óbvio de modo imediato que os líderes norte-americanos haviam marginalizado o projeto de Roosevelt para as Nações Unidas. O momento em que essa mutação se completou visivelmente foi o triunfo de Washington na mobilização das Nações Unidas para seus próprios fins: apoiar a intervenção ocidental na guerra civil coreana. Porém, na realidade, nesse momento, as Nações Unidas já haviam sido abandonadas como veículo através do qual a dominância global americana se expressaria. As Nações Unidas haviam sido degradadas e reduzidas a uma estrutura alheia ao projeto inicial de Roosevelt. Até a década de 1960 a Organização das Nações Unidas era considerada em Washington não somente secundária, mas também, de alguma forma, constrangedora, uma vez que as ex-colônias europeias e outros estados se organizavam no movimento não alinhado e usavam a assembleia geral como plataforma para divulgar opiniões indesejáveis para o Departamento de Estado. Tais desdobramentos levaram Acheson a declarar publicamente que “os votos nas Nações Unidas significam menos que nada”. Privadamente, os sentimentos de Acheson sobre a organização eram ainda mais cáusticos. Com grande desdém pelo funcionário nascido na Rússia que era o verdadeiro arquiteto das Nações Unidas na administração Roosevelt, referia-se às “Nações Unidas daquele rato do Leo Pasvolsky”.
Parte do motivo pelo qual a conferência em São Francisco não atraiu muita pesquisa deve-se ao fato que muitas das decisões mais importantes sobre o novo órgão já haviam sido estabelecidas entre os principais poderes na conferência em Dumbarton Oaks em setembro de 1944 e na cidade de Ialta em fevereiro do ano seguinte. No entanto, um efeito desse descaso foi que continuam escassos os estudos acadêmicos sobre todo o curso do projeto das Nações Unidas, desde os primórdios do planejamento de Roosevelt para o mundo pós-guerra até a própria conferência de São Francisco. Schlesinger nos deu um estudo razoavelmente completo dos procedimentos na Califórnia, mas o livro é um tanto superficial, carecendo de qualquer perspectiva histórica real sobre os cálculos das grandes potências que determinaram seu resultado. A esse respeito, não há comparação com o clássico estudo de Robert Hilderbrand sobre as negociações em Dumbarton Oaks. O livro The politics of war, de Gabriel Kolko, publicado décadas atrás, ainda permanece o guia indispensável e quase o único completo do quadro geral.
O expansionismo de Franklin Delano Roosevelt
Roosevelt estava bem equipado para desenvolver a grande estratégia exigida pelos Estados Unidos, uma vez que ficou claro que Stalingrado havia determinado o resultado militar da Segunda Guerra Mundial. Fascinado por política internacional desde sua juventude, Roosevelt estudara Mahan (historiador e oficial da marinha dos EUA) com entusiasmo na escola, acumulando uma biblioteca pessoal de livros sobre guerra naval enquanto frequentava Harvard. Um feroz admirador de seu primo Theodore Roosevelt, com cuja sobrinha Eleanor ele se casou, Franklin Roosevelt seguiu muito conscientemente os passos de seu parente assumidamente expansionista. Sua carreira política começou com o que, para um norte-americano da geração dele, era uma escola crucial em estratégia militar: o Departamento Naval, onde tornou-se secretário assistente em 1912. Lá ele se tornou um grande oficial da marinha, levando sua frota a rivalizar com a britânica. Em 1914, ansiava por uma guerra total com o México para “limpar a bagunça política” ocasionada pela revolução mexicana. No mesmo ano, declarou: “Nossa defesa nacional deve se estender sobre todo o hemisfério ocidental, deve se estender mil milhas mar adentro, deve englobar as Filipinas e quaisquer mares onde nosso comércio possa estar”. Desdenhando de seu superior, o secretário da marinha Daniels, um pacífico metodista da Carolina do Sul, Delano Roosevelt esforçou-se para lançar os Estados Unidos na Primeira Guerra Mundial.
No fim da guerra, Roosevelt apoiou Wilson a respeito da Liga das Nações, mas também — posicionando-se de forma a moldar o pensamento do Partido Democrata sobre política exterior — queria robustecer o poder militar norte-americano. Uma vez instalado na Presidência, Roosevelt enviou Sumner Welles para esmagar a revolução de 1933 e instalar a ditadura de Batista em Cuba, bajulou clientes como Somoza na Nicarágua e — atento à necessidade dos votos dos católicos em casa — cuidou de auxiliar Franco embargando armas para a república espanhola durante a Guerra Civil. O fascismo, para ele, não era muito assustador. As relações com Mussolini eram excelentes; Vichy era um parceiro diplomático normal. Por outro lado, Franklin Roosevelt (embora pouco disposto a oferecer abrigo a refugiados judeus) enxergava a Alemanha nazista como o ressurgimento de uma ameaça expansionista total; exatamente como fez Churchill, outro político também de histórico naval vindo da Primeira Guerra. Assim, quando a luta irrompeu na Europa, e mesmo antes de os Estados Unidos entrarem na guerra, a administração Roosevelt já estava visualizando para além dela um novo mundo liderado pelos Estados Unidos.
Qualquer grande projeto para dominância global norte-americana tinha que abordar um problema fundamental: como estruturar a política doméstica americana para tal papel exterior. Wilson havia sido derrotado por esse desafio, mas a configuração das forças políticas domésticas havia mudado no final da década de 1930. Em primeiro lugar, os setores dominantes da classe empresarial estavam agora majoritariamente ligados à ideia de liderança norte-americana global. A ascensão do candidato Wendell Willkie entre os republicanos e a candidatura de Dewey contra Roosevelt (aconselhado por John Foster Dulles) durante a guerra demonstravam o novo consenso. Assim também o importante grupo de republicanos dentro da própria administração Roosevelt, entre eles Stimson, Lovett e McCloy. O que essa coalizão bipartidária do grande capital queria de Roosevelt era uma garantia de que a expansão internacional estaria em mãos seguras do ponto de vista dos negócios norte-americanos. Nesses círculos, a marca do internacionalismo representada pelo vice-presidente Henry Wallace foi julgada como sendo não confiável (do ponto de vista do liberalismo) e então Roosevelt o rejeitou, escolhendo para substituí-lo Harry Truman como seu parceiro de campanha – e pessoa com pouca probabilidade de ofender os conservadores.
Mas o isolacionismo popular estava longe de morrer nos Estados Unidos e havia um risco real de que, uma vez terminada a guerra, as pressões domésticas se intensificariam para que a América se concentrasse na resolução de problemas internos. A coalizão da classe empresarial precisava que Roosevelt surgisse com uma resposta firme para isso — uma resposta com um componente “moralista” poderoso, assim como deve possuir tal componente qualquer política de massa capaz de mover milhões de maneira duradoura. Grande parte do esforço de Roosevelt no preparo da opinião doméstica para as Nações Unidas envolvia construir tal apelo idealista — sem comprometer de maneira alguma as exigências de um estado dedicado à política de potência global e de expansão internacional do capitalismo norte-americano. Na América dos tempos de guerra, a política cultural local não tinha material disponível a partir do qual se pudesse tecer a bandeira interna necessária para a hipótese de liderança mundial da nação, a não ser uma variante atualizada do internacionalismo wilsoniano. Críticos subsequentes das bondades de Roosevelt a respeito das Nações Unidas teriam preferido uma substância moralista diferente: não o apelo ético sublime de uma nova e supostamente pacífica ordem mundial, mas sim o apelo mais realista de um anticomunismo robusto. Mas essa não era uma opção disponível para Roosevelt durante a guerra, quando uma aliança militar e diplomática com a União Soviética parecia essencial para a vitória.
No processo de resolver sua tarefa, a administração Roosevelt chegou a um insight fundamental: que instituições internacionais poderiam ser construídas para fazer face simultaneamente a duas direções radicalmente diferentes. Uma face estaria voltada na direção da política popular de massa, tanto dentro dos Estados Unidos como internacionalmente. Essa seria a face ética inspiradora, oferecendo as promessas de um mundo melhor. Porém, ao mesmo tempo, a face interna da organização poderia ser moldada de maneira totalmente diferente e, na realidade, de forma oposta, como uma moldura para a política de hegemonia.
Diretório de grandes potências
Desde o início, Roosevelt estava comprometido em envolver as bandeiras wilsonianas das Nações Unidas em torno de uma estrutura moldada como uma impressionante ditadura por um punhado de grandes potências. Ele nunca hesitou quanto a isso. A nova organização daria poder desprezível a seus estados-membros ordinários na assembleia geral: uma nítida violação das regras da Liga das Nações. Até mesmo o “comitê executivo” mais estreito, combinando grandes potências e outros estados-membros, para Roosevelt precisaria ser grandemente impotente. Todo o poder executivo deveria estar concentrado nas mãos de alguns poucos estados permanentes. O principal problema para Roosevelt era como garantir que, dentro desse diretório, os Estados Unidos dominassem.
Aqui Roosevelt enfrentou problemas tanto com Churchill como com Stálin. De muitas maneiras, os problemas de Roosevelt com Stálin a respeito da nova estrutura eram mais fáceis de lidar do que os problemas com Churchill. Inicialmente, Roosevelt concebeu o diretório pós-guerra como uma triarquia englobando Estados Unidos, Reino Unido e URSS; ou, como Hilderbrand chamava secamente, uma visão moderna do Dreikaiserbund (Liga dos Três Imperadores) dos dias de Bismarck. Essa noção, quando exposta em Teerã, soou eminentemente palatável para Stálin. Porém, conforme a vitória se aproximava, Roosevelt falava cada vez mais da sublime meta de reunir os povos da terra em uma assembleia comum. Para isso, Stálin não tinha entusiasmo. Suas prioridades eram essencialmente locais e práticas: Stálin estava convencido de que o resultado da guerra deveria fornecer mecanismos absolutamente confiáveis para a segurança geopolítica do estado soviético. Mas agora ele tinha motivos para temer que seu parceiro pudesse estar se afastando dos entendimentos anteriores. Pois, no momento em que o projeto das Nações Unidas estava sendo estabelecido em Dumbarton Oaks, Hilderbrand observa, “os americanos haviam se afastado do regionalismo, o princípio pelo qual o Kremlin esperava receber autoridade sobre seus vizinhos mais próximos, em favor de uma abordagem universalista que poderia abrir o caminho para o Ocidente intrometer-se na esfera soviética”.
Ao pressentir essa mudança, Stálin empenhou-se em garantir que o novo órgão global fosse projetado de forma que não pudesse ser utilizado como máquina para alinhar estados visando uma confrontação com a União Soviética. Havia dificuldades óbvias em garantir tais proteções para Moscou. Stálin conseguia ver a realidade: os membros da nova organização teriam uma pilha de estados do Hemisfério Ocidental, reunidos sob controle norte-americano; e outra pilha do Império Britânico. Assim a URSS poderia facilmente ser isolada em todas as agências e comitês da nova organização. Sua primeira resposta foi exigir que todas as repúblicas soviéticas fossem consideradas membros, o que causou pânico em Washington, onde a administração sabia bem que isso nunca seria aceito pela opinião pública norte-americana. Mas como Roosevelt, de qualquer maneira, não tinha intenção de conceder aos membros poderes significativos, isso não era uma questão assim tão importante. Ele convenceu Stálin a se conformar com o prêmio de apenas dois assentos a mais — da Ucrânia e Bielorrússia — na assembleia geral. Em Ialta, os Estados Unidos e o Reino Unido aprovaram essa concessão em princípio, enquanto insistiam que a real decisão sobre isso teria que ser tomada na conferência de São Francisco. Mais complicada era a exigência de Stálin que as grandes potências recebessem poder de veto sobre todas as questões de conteúdo e procedimento na nova organização. Os Estados Unidos resistiram a isso, argumentando que qualquer estado que estivesse diretamente comprometido em uma disputa com outro estado não deveria ter direito a voto sobre isso, e que o veto deveria ficar restrito à política, não a questões de procedimento.
Centralização ou esferas regionais
A Grã-Bretanha colocava um problema comparável. Segundo Cordell Hull, Churchill queria que as Nações Unidas tivessem uma estrutura regionalizada com um Conselho das Américas, um Conselho da Europa e um Conselho do Leste da Ásia — deixando o Sul da Ásia, o Oriente Médio e a África (ou seja, a maior parte do Império Britânico) esplendidamente não regulados. Esse esquema tinha suas atrações para Roosevelt. Atendia à determinação de Washington de reter seu controle sobre a América Central e do Sul, não implicando, ao mesmo tempo, exclusão dos Estados Unidos da Europa nem do Leste da Ásia. O poder norte-americano estaria bem implantado na Alemanha, podendo usar a tutela das Nações Unidas para estabelecer bases no Mediterrâneo, África Ocidental, Indochina, Coreia e Formosa. Enquanto satisfazia as necessidades dos Estados Unidos, a concepção regionalista, calculava Churchill, também ofereceria a melhor defesa do Império e de uma liderança britânica na Europa.
Se Roosevelt houvesse optado por uma estratégia pós-guerra de equilíbrio ao largo da costa em cada extremidade da Eurásia, o plano de Churchill teria tido suas atrações. Um arranjo regionalista informal permitiria que os Estados Unidos se mantivessem afastados das querelas locais na Europa ou no Extremo Oriente, mas podendo, ao mesmo tempo, intervir conforme necessário a partir de suas bases para impedir a formação de coalizões hostis. Porém, depois de algumas hesitações, Roosevelt rejeitou o esquema de Churchill e surgiu com uma estrutura centralizada sob a direção de uma grande potência global. Seu secretário de Estado, Cordell Hull, obcecado com a ideia de uma ordem de livre comércio (abrindo os mercados mundiais à indústria norte-americana), estava determinado a varrer do mapa todas as “esferas de influência” regionalistas que poderiam bloquear sua visão estreitamente centrada no comércio. Discutindo os perigos de tais blocos, Pasvolsky— depois de cometer a gafe de relembrar seu chefe que os japoneses haviam descrito sua esfera de co-prosperidade como a doutrina Monroe para a Ásia — foi ainda mais longe e observou que “se pedirmos o privilégio, todo mundo também pedirá”, o que “levaria os soviéticos a uma fusão própria deles”, uma perspectiva que precisava ser impedida. Roosevelt era simpático a tais considerações e também sabia que Hull falava em nome de forças poderosas no Congresso. De qualquer modo, calculava Roosevelt, ele poderia fazer uma estrutura centralizada funcionar melhor para os interesses norte-americanos.
A principal manobra de Roosevelt para garantir a dominância norte-americana dentro de um diretório global foi jogar o jogo da China. Não três, mas “quatro policiais” manteriam a ordem em todo o mundo, explicou ele. Antes de tirar esse coelho da cartola, ele garantiu que o regime irremediavelmente venal e desmoralizado de Chiang Kai-Shek — naquele momento reduzido a um reduto em Chungking— jogaria o jogo lealmente como um cliente norte-americano. Isso correspondia a dois votos norte-americanos entre quatro. Quanto à Grã-Bretanha, ficou claro que Londres seria criticamente dependente de recursos do poder militar e financeiro dos Estados Unidos por muito tempo, uma vez cessadas as hostilidades. Isso poderia transformar dois votos em três em todas as questões cruciais para Washington. Então, e a União Soviética? Nesse estágio, a esmagadora prioridade de Washington era expandir o poderio e os negócios norte-americanos em todo o mundo capitalista. Essa era a grande meta estrutural confrontando a Casa Branca na época; a meta não era engolir completamente a URSS. Três votos no diretório mais respeito pelos problemas soviéticos geopolíticos de segurança – parecia que essa seria uma fórmula que poderia funcionar.
Churchill, no entanto, ficou alarmado e indignado com o plano de Roosevelt quando soube dele em outubro de 1942. Repetidamente ele referia-se aos “Estados Unidos com sua China de faggot votes” (votos ilegalmente multiplicados[1]) e não tinha dificuldade em detectar a conexão entre o truque chinês, uma visão centralizada das Nações Unidas e as intenções norte-americanas no Império Britânico. Os “chineses de rabicho” que Roosevelt estava tentando impingir aos “três grandes” seriam faggot votes do lado dos Estados Unidos em qualquer tentativa de liquidar o Império Britânico ultramarino. Eden buscou afastar Roosevelt advertindo que a China poderia “ter que passar por uma revolução depois da guerra”. Quando Roosevelt não se mexeu, Churchill lançou uma longa batalha buscando um faggot vote próprio. O formato improvável desse voto — considerando-se seus sentimentos para com De Gaulle — era a França, cujo império Churchill resolveu ver reconstruído depois da guerra, para deter os projetos norte-americanos para Indochina, Tunísia e Senegal.
Roosevelt resistiu vigorosamente, mantendo relações diplomáticas com o regime de Vichy muito depois do Dia D em 1944, e ainda rejeitando qualquer reconhecimento da administração De Gaulle na França até mesmo em setembro de 1944, quando os “quatro grandes” estavam negociando a estrutura das Nações Unidas na conferência de Dumbarton Oaks em Georgetown— uma reunião que, ela própria, tinha que ser dividida em duas conferências porque os russos não queriam se sentar à mesa com um governo chinês que ainda não havia declarado guerra contra a Alemanha. Mesmo depois que Roosevelt finalmente abandonou Vichy e reconheceu o governo De Gaulle, Washington demorou em reconhecer plenamente a França como parte dos “grandes cinco”. De Gaulle, que tinha poucos motivos para confiar no apoio de Churchill, não ganhou assento em Ialta. Mesmo enquanto a conferência de São Francisco se reunia, o tratamento que ele recebeu de Washington o fez sentir-se tentado a liderar uma revolta contra Dumbarton Oaks e recusar-se a tomar seu assento como membro permanente do conselho de segurança. Mas na própria São Francisco, os franceses cederam e entraram para os “grandes cinco”, enquanto os americanos foram forçados a abandonar seus planos de abocanhar pedaços do império francês como localidades adequadas para bases americanas.
O modelo rooseveltiano
Apesar dessas batalhas raivosas por poder, a dedicação de Roosevelt nos últimos meses e semanas de sua vida ao projeto das Nações Unidas manteve impulso doméstico e internacional suficiente para garantir que, nos meses após sua morte, São Francisco produzisse uma agência que era, em resumo, a que ele e seus colaboradores haviam concebido. Era uma brilhante obra de engenharia institucional. O pacote das Nações Unidas possuía, desde o início, duas bandeiras herdadas da Liga. A primeira era sua pretensão de escopo cosmopolita. Isso era só uma promessa em São Francisco, já que as potências do Eixo foram excluídas e os impérios europeus ainda não haviam sido destruídos. Porém, com o passar do tempo, graças à reconstrução pós-guerra na Alemanha e no Japão e à descolonização de Ásia e África, as Nações Unidas ultrapassariam grandemente a Liga em escala e importância. A segunda bandeira era dedicação renovada à paz e à resolução dos conflitos armados. Havia muito mais na retórica declaratória da Carta (e uma hoste de agências especializadas das Nações Unidas acabaria por surgir), mas essas duas bandeiras eram e continuam sendo os maiores símbolos da entidade mundial.
Na conferência de fundação, a segunda bandeira foi a mais visível já que, como observado, a primeira ainda tinha um elemento de condicionalidade política: não somente a Alemanha e o Japão, mas quaisquer potências ainda suas aliadas, e até países militarmente neutros mas politicamente pró-Eixo não tinham permissão de participar. Schlesinger explica que o logotipo das Nações Unidas, mostrando um mapa do globo dentro de ramos de oliveira, foi cuidadosamente projetado de forma a ocultar a Argentina por causa da sua amizade com a Alemanha nazista. A vinculação deliberada do cosmopolitismo das Nações Unidas com a coalizão aliada marcou a agência desde então; mais obviamente na composição dos “cinco grandes” e na exclusão da Alemanha e do Japão de suas fileiras.
Ao mesmo tempo, a declaração de São Francisco do princípio de igualdade soberana dos estados e de abertura a uma potencial participação de todas as nações carregava a atraente mensagem que as Nações Unidas um dia poderiam reunir dentro de si todos os representantes dos povos do mundo inteiro. Isso conferiu às Nações Unidas um tipo diferenciado de aura popular: não de uma democracia política, muito menos de justiça social, mas simplesmente de inclusão planetária. Nunca houve questão alguma de governo mundial aqui: a administração Roosevelt sempre se opusera vigorosamente a todos os que pressionassem por até mesmo um embrião disso. Mas seu alcance étnico sempre deu às Nações Unidas uma pátina potente, mas nebulosa, de autoridade. Isso, por sua vez, fortaleceu seu papel continuado como ponto focal para diplomacia em zonas de conflito armado incipiente ou real em quase qualquer lugar do mundo. Os protagonistas em um lado ou em ambos os lados têm procurado consistentemente usar as Nações Unidas como plataforma de esforços para ganhar apoio para sua causa — exatamente como os Estados Unidos também têm usado as Nações Unidas de forma razoavelmente consistente como um órgão no qual lançar responsabilidade por gerenciar ou conter conflitos nos quais os Estados Unidos não identificam interesse estratégico norte-americano premente.
Se eram essas as promessas normativas que o pacote de Roosevelt oferecia, esse pacote buscava simultaneamente garantir que as Nações Unidas não poderiam de modo algum se tornar um obstáculo à busca da estratégia global norte-americana. O ideal cosmopolita foi destruído quando não se deu à assembleia geral nenhum poder significativo para elaborar políticas. A autoridade de tomar decisões ficou concentrada em um conselho de segurança sem a menor pretensão de basear-se em qualquer princípio representativo que não fosse força bruta. Esse rompimento radical entre o escopo da assembleia e a oligarquia irresponsável do conselho de segurança era, na realidade, um tópico de debate interminável na administração de Roosevelt. O próprio Roosevelt estava inclinado a aplicar imposição completa aos “quatro policiais” sem muito esforço para disfarçar (ele brincou com a ideia de acrescentar o Brasil a eles, como mais um vassalo dos Estados Unidos, mas foi dissuadido por seus subordinados). Em vez disso, foi persuadido a trazer seis outros estados eleitos em rotação pela assembleia geral como um todo (não por regiões, conforme instados por Sumner Welles) para o conselho de segurança, essencialmente como fachada para as prerrogativas arbitrárias de seu quarteto de “gendarmes” planetários. Podia-se contar com seus grandes poderes de veto para tornar impotentes os membros eleitos, bem como tornar nulos quaisquer princípios representativos.
Orquestrando o nascimento
Assim era a situação quando os delegados de 46 países chegaram a São Francisco em abril de 1945 para dar os toques finais aos contornos amplos das Nações Unidas que haviam sido concebidos pelos Estados Unidos em Dumbarton Oaks e refinados em Washington durante os meses seguintes. Roosevelt morrera duas semanas antes. Seu último secretário de Estado, Edward Stettinius, antigo diretor da US Steel, foi despachado — com relutância — por Truman para presidir os trabalhos. O livro de Stephen Schlesinger oferece um relato gráfico do total controle norte-americano da ocasião. Bastante adequadamente, as sessões plenárias eram encenadas na Opera House, onde os delegados se sentavam como tantos espectadores de um musical da Broadway — o auditório tendo sido transformado para a ocasião por um projetista. Quatro pilares dourados com ramos de oliveira, um semicírculo de bandeiras no alto de mastros, vinte e quatro refletores “com filtros azuis para um efeito cosmético” e uma banda nos bastidores tocando música marcial enfeitavam a première. Assuntos mais monótonos foram tratados por comitês especializados no edifício dos veteranos, que ficava próximo. Se esses ambientes sugeriam passividade e impotência, nenhuma conotação assim se associava ao apartamento de cobertura de Stettinius no Hotel Fairmont, que testemunhou a verdadeira ação quando as outras grandes potências foram convocadas para discutir com seu anfitrião.
Enquanto isso, na base do exército, no velho presídio espanhol a alguns quilômetros de distância, a inteligência militar norte-americana interceptava sistematicamente todo o tráfego de telegramas de comunicação trocados pelos delegados com seus países de origem, cujas mensagens decodificadas pousavam na mesa do café da manhã de Stettinius; enquanto o FBI rastreava seus movimentos na cidade — bem como, naturalmente, lobbies anticoloniais e outros grupos subversivos que se congregavam em torno da conferência. Muito do que foi bisbilhotado até hoje permanece oculto com tinta preta nas transcrições.
A conferência se concentrou em duas questões principais. A primeira era a posição que a União Soviética ocuparia dentro da estrutura emergente destinada a proteger o poder global norte-americano como Roosevelt o havia concebido. Molotov e Gromyko chegaram apressadamente de Dumbarton Oaks. Os poderes de veto dos membros permanentes do conselho de segurança deviam abranger matérias não somente de substância, mas também de procedimento, já que — como destacou Gromyko — nada era mais fácil do que a segunda deslizar rapidamente em direção à primeira. Truman, que com frequência era visto como mais anticomunista do que Roosevelt, despachou Harry Hopkins para Moscou com instruções: “Polônia, Romênia, Bulgária, Tchecoslováquia, Áustria (sic), Iugoslávia, Letônia, Lituânia, Estônia, e outros (re-sic), não fazem diferença para os interesses dos Estados Unidos”. Com essa garantia, Stálin deixou de se opor à versão norte-americana do veto. A conferência de fundação das Nações Unidas terminou com um recuo soviético para cada ponto importante de discórdia. Os “linha-dura” da delegação norte-americana tinham todos os motivos do mundo para ficarem exultantes.
A concepção de Roosevelt para as Nações Unidas não sobreviveu intacta aos anos seguintes. A guinada na política estrangeira norte-americana enfatizou não as organizações coletivas de segurança para a paz mundial (em que ninguém, em princípio, é inimigo a menos que quebre as regras), mas alianças bilaterais de segurança construídas em linhas amigas/inimigas, desde o início.
O papel de Rockefeller
Enquanto a maior parte da administração Roosevelt se preocupava em travar uma guerra e organizar os preparativos para ancorar a dominância norte-americana através de uma organização coletiva de segurança, o setor que manipulava os assuntos latino-americanos sob a liderança de Nelson Rockefeller não estava envolvido em nenhum dos dois. Aqui não havia guerra a lutar, e a construção organizacional em que Rockefeller estava envolvido era a de uma aliança hegemônica de segurança. Rockefeller havia sido coordenador de assuntos interamericanos na administração desde 1940, onde uma de suas principais metas era, como ele definiu em um memorando oficial, “diminuir a dependência latino-americana da Europa como mercado para suas matérias-primas e fornecedora de artigos manufaturados”. Como observado em outro memorando oficial, havia “boas propriedades no portfólio britânico” na América Latina e “bem que nós poderíamos agarrá-las agora”, embora também houvesse “um monte de lixo que a Grã-Bretanha deveria ter permissão de manter”. Com tal finalidade, Rockefeller havia construído comitês coordenadores em cada país latino-americano. Como explicou um graduado diplomata norte-americano em uma carta para o chefe de Rockefeller, o subsecretário de Estado para Assuntos Latino-Americanos, os comitês eram “compostos dos mais importantes homens de negócios”, incluindo a Standard Oil, Guggenheim, GE e United Fruit. “Eles têm ideias muito bem definidas sobre como deveria ser nossa política e, em geral, as ideias deles têm sido as mais reacionárias”.
Tal foi o sucesso de Rockefeller nesse trabalho que, em novembro de 1944, ele foi promovido a secretário assistente para Assuntos Latino-Americanos. No início de 1945 ele organizou uma conferência interamericana em Chapultepec, no México, para formalizar a dominância dos Estados Unidos na região através de uma aliança militar/de segurança. Formalmente, o Pacto de Chapultepec comprometeu os Estados Unidos a defender os estados da região contra agressão externa; na prática, o objetivo era proteger os regimes pró-americanos contra subversão interna, em troca de acesso norte-americano a qualquer recurso que desejassem nos vários estados envolvidos.
Porém, a atividade de Rockefeller em Chapultepec provocou feroz oposição por parte da divisão internacional do Departamento de Estado, pois ela contradizia o princípio de Dumbarton Oaks que determinava que todas as disputas internacionais deveriam ser tratadas pelas Nações Unidas. Havia mais um problema com o ativismo de Rockefeller — o tipo de forças políticas que ele apadrinhava em vários países da América Latina. Nicolo Tucci, o chefe da Agência Latino-Americana de Pesquisa no Departamento de Estado, pediu demissão, declarando que “minha agência tinha que desfazer a propaganda nazista e fascista na América do Sul, mas Rockefeller está convidando os piores fascistas e nazistas para Washington.”
No entanto, Rockefeller ganhou em Chapultepec e, apesar de não ter sido incluído na delegação norte-americana em São Francisco, apareceu lá de qualquer maneira e tornou-se uma das figuras mais poderosas na conferência, pela simples razão que ele, e não o chefe da delegação norte-americana, seu superior formal Stettinius, contava com a lealdade das delegações latino-americanas, cujos votos tinham peso decisivo. Rockefeller cuidou de todas as necessidades do bloco latino-americano, mandando a marinha dos Estados Unidos cumprir seu papel e reunindo-se regularmente para elaborar linhas comuns sobre questões da conferência. Rockefeller tinha relações ainda mais próximas com o FBI do que tinha seu próprio secretário de Estado. Ele disse ao agente chefe do FBI na conferência que ele, Rockefeller, seria o veículo para os relatórios do FBI destinados a Stettinius. O FBI agradeceu, passando todo o seu material a Rockefeller, embora ele não tivesse função oficial alguma em São Francisco. Stettinius nunca descobriu esse vínculo.
O primeiro problema a eclodir foi a Argentina, com seu governo pró-fascista bruto. A reunião latino-americana de Rockefeller insistiu que dessem permissão à Argentina para participar das Nações Unidas. A reunião também advertia que, a menos que a Argentina tivesse um assento, os latino-americanos bloqueariam assentos para a Ucrânia e Bielorrússia, ameaçando assim uma grande ruptura pública com a União Soviética. Stettinius se viu obrigado a concordar. Em seguida, e muito mais grave para os princípios centrais das Nações Unidas, veio a pressão de Rockefeller para garantir que a conferência aceitasse o Pacto de Chapultepec, embora Washington estivesse fazendo campanha para um órgão mundial centralizado, acabando com as esferas de influência regionais.
Stettinius tentou lutar contra Rockefeller e o resultado foi a disputa interna mais grave dentro da delegação norte-americana em São Francisco. Rockefeller ganhou a batalha contra Stettinius e foi acordada uma vaga forma de palavras no Artigo 51 da Carta que permitia autodefesa individual ou coletiva no nível regional. Na década de 1950, encontrando-se ao lado de Rockefeller em um jantar, Stettinius declarou: “Eu lhe devo desculpas. Se você não tivesse feito isso, talvez nunca tivéssemos tido a Otan”. O real significado da atividade de Rockefeller na América Latina e em São Francisco era muito mais profundo. Ele estava oferecendo um modelo político de como organizar o poderio norte-americano global, em parte alternativo e em parte complementar ao modelo de Roosevelt das Nações Unidas: os contornos de um mundo capitalista subordinado aos Estados Unidos através de um sistema de alianças amigos/inimigos centrado no anticomunismo.
Ao longo das duas décadas depois da Segunda Guerra Mundial, o poderio do governo dos Estados Unidos na política mundial e seus interesses em desenvolver um sistema de alianças com outros governos contra a União Soviética, China e o comunismo, produziram as condições políticas subjacentes que possibilitaram a ascensão do transnacionalismo – empresarial. A Europa Ocidental, a América Latina, o leste da Ásia e grande parte do sul da Ásia, Oriente Médio e África se encaixavam no que era eufemisticamente chamado de “mundo livre” e que era, na realidade, uma zona de segurança. Os governos dos países dentro dessa zona achavam que estavam entre seus interesses: (a) aceitar uma garantia explícita ou implícita por parte de Washington da independência de seu país e, em alguns casos, da autoridade do governo; e (b) permitir acesso a seu território para uma variedade de organizações norte-americanas governamentais e não governamentais perseguindo metas que essas organizações considerassem importantes… A “Pax Americana”, como afirmou I. F. Stone, “é o internacionalismo da Standard Oil, Chase Manhattan e do Pentágono”.
Em tal ordem mundial, sejam quais fossem os papéis das Nações Unidas e suas várias agências, elas não poderiam ser mais do que auxiliares dentro das estruturas políticas da primazia norte-americana.
Encenando o desenlace
A Conferência de São Francisco terminou em grande estilo, com uma festa de gala no último minuto promovida por Nelson Rockefeller no Iate Clube St Francis, “abrilhantada pela presença de Carmen Miranda, a ‘Brazilian bombshell’, para celebrar o encerramento”. A isso se seguiu um final esplendorosamente coreografado na Opera House, holofotes brilhando sobre uma decoração de adereços de luxo em vários tons de azul, um fluxograma para rastrear os movimento dos delegados, ensaios de cada assinatura da Carta em uma sala escondida atrás do palco, e manobras de última hora para evitar que a Argentina liderasse o desfile de signatários que, de outra maneira seria em ordem alfabética. Assim que a cerimônia acabou, “guardas armados correram para o andar superior com a Carta e a colocaram em um cofre à prova de incêndio que pesava 34 quilos”. A carga preciosa foi então transportada em um avião especial do exército — embrulhada em seu próprio paraquedas para caso de acidente — para Washington por ninguém menos que Alger Hiss, o secretário geral da conferência. Esperando uma recepção igualmente solene ao entregar a Carta na Casa Branca, Hiss ficou mortificado ao encontrar o presidente descansando em mangas de camisa, um uísque na mão, indiferente à majestade da nova aliança em sua arca de aço com fechadura de combinação.
Não se poderia achar máxima melhor para as hipocrisias características das Nações Unidas quanto esta: quanto mais cínica e bruta a conduta de suas potências dominantes, mais essencial “invocar” e “contemplar” o bálsamo de edificantes princípios. O destino de Stettinius, descartado sem cerimônia por Truman a poucos dias de completar sua missão em São Francisco, foi um barômetro mais honesto da real condição atribuída às Nações Unidas em grandes projetos norte-americanos nos anos vindouros. Durante a Guerra Fria, a estratégia norte-americana global prosseguiu seguindo as linhas de Acheson.
Uma agenda mais “avançada”
Considerando-se que o projeto de Roosevelt garantiu realmente a dominância dos Estados Unidos sobre a política do mundo capitalista (com proteções de veto para a URSS), pareceria estranho que os líderes norte-americanos achassem a organização insuficiente como o principal instrumento da hegemonia norte-americana. Um indício pode ser encontrado em outra das observações de Acheson sobre a agência mundial. Ele alegava que as Nações Unidas eram uma ideia do século XIX. Claramente isso era um exagero, mas o que Acheson queria dizer certamente era que a concepção das Nações Unidas pertencia a uma época antes da hegemonia norte-americana. Pois a formal razão de ser das Nações Unidas, como a Liga antes dela, era acabar com as guerras entre os estados (capitalistas) estabelecendo regras de ação coletiva para detê-las. Para a Grã-Bretanha e para outras potências satisfeitas dos anos entre as guerras, esse era um princípio admirável. Nessa época Londres já havia abocanhado o que queria — e mais —em todo o globo, e o legalismo liberal, tão perfeitamente capturado e criticado por E. H. Carr, incorporado na Liga e a base de sua jurisprudência, atendia a seus interesses.
A função de segurança coletiva de defender o status contra potências revisionistas era irrelevante sob a hegemonia norte-americana pela simples razão que a América, diferente da Grã-Bretanha, possuía os recursos para impor um controle unipolar sobre todas as outras potências capitalistas na Europa Ocidental e na Ásia Oriental. Nesse sentido, Acheson tinha razão: o princípio de segurança coletiva era antiquado e supérfluo sob a hegemonia norte-americana. Basicamente ainda abordava o que tinha sido o problema mais espinhoso do mundo centrado na Europa.
Certamente, para os Estados Unidos exercerem o papel de guardiões e gerentes do núcleo todo, isso exigiria militarizar o Estado norte-americano permanentemente. Porém, por sua vez, parecia que isso poderia resolver problemas complicados da economia política doméstica. Nessas condições, as Nações Unidas eram não apenas redundantes como instrumento para estabilizar relações entre os principais centros capitalistas, mas, do ponto de vista de Acheson, eram piores do que redundantes porque, na causa de defesa política coletiva do status quo, as Nações Unidas promoviam um princípio jurídico que era, quando muito, inútil: soberania nacional absoluta. Novamente, isso era um princípio mais afinado com a era do imperialismo britânico do que com o imperialismo norte-americano. Os britânicos nunca tiveram a capacidade de remodelar coercivamente os arranjos internos de outros estados capitalistas. A especialidade deles era tomar e remodelar sociedades pré-capitalistas, derrotando forças tradicionalistas de resistência dentro de tais sociedades. Assim, o princípio de direitos absolutos dos estados e não-interferência era perfeitamente aceitável para os britânicos, uma vez que eles haviam atingido os limites de seu império.
Porém Washington tinha uma agenda diferente: primeiro, penetrar nos estados capitalistas existentes e reconhecer seus mecanismos internos para que se adequassem às finalidades norte-americanas; e segundo, derrotar quaisquer forças sociais ali que rejeitassem a via norte-americana para a modernidade em nome não do tradicionalismo, mas de uma modernidade alternativa. O modelo das Nações Unidas simplesmente não abordava essas questões que eram tão fundamentais para Washington. Na realidade, o modelo oferecia uma defesa conceitual contra a interferência norte-americana em sua ênfase na soberania nacional. Como resultado, a ordem política e social das Nações Unidas era um obstáculo incômodo para grande parte das atividades de pós-guerra norte-americanas, forçando muitos de seus movimentos por mudança interna de regime a serem organizados acobertadamente. O princípio de Acheson de união do mundo (mercado) livre contra toda a resistência — tematizado como “comunismo”— ao modo norte-americano de organizar a vida moderna podou as fraseologias da Carta das Nações Unidas. Intensificando a ameaça soviética, transformou os dois principais centros de capitalismo na Eurásia, Europa Ocidental e Japão, em semiprotetorados dos Estados Unidos — permitindo assim que Washington reconstruísse a Alemanha e o Japão com os polos industriais de suas respectivas regiões sem medo que eles pudessem tornar a desenvolver estratégias geopolíticas para reorganizar suas regiões como rivais de Washington. Paralisar o sistema das Nações Unidas, com seu lugar simbólico proeminente para a URSS, era, assim, um componente necessário da primazia de Acheson.
Depois da queda
A primeira Guerra do Golfo em 1991 foi um falso amanhecer para as Nações Unidas após a Guerra Fria, assim como a Coreia tinha sido no início da Guerra Fria. Ao violar o princípio de soberania incondicional dos estados, a invasão do Kuwait por Sadam Hussein permitiu aos Estados Unidos explorar ao máximo as Nações Unidas, dando uma demonstração do novo alcance da hegemonia norte-americana, à medida que a União Soviética cambaleava rumo à extinção. Porém agora, mais do que nunca, a utilidade das Nações Unidas para os Estados Unidos na era pós Guerra Fria exigia que seu princípio central de soberania dos estados fosse sucateado, pois esse princípio sugere que os estados são livres para organizar suas economias políticas domésticas como desejarem, ao passo que as correntes de lucro dos negócios norte-americanos (e muito dos europeus, especialmente britânicos) dependem fundamentalmente de acordos internos em outros estados que forneçam liberdade irrestrita para operadoras financeiras externas, direitos irrestritos para as empresas estrangeiras adquirirem empresas domésticas e proteção irrestrita de preços monopolistas sobre propriedade intelectual. A Carta das Nações Unidas não garante nada disso: na realidade, teoricamente, ela trabalha contra isso.
Assim, durante a década de 1990, os Estados Unidos e seus associados europeus procuraram retrabalhar o discurso tradicional das Nações Unidas, argumentando que a soberania não era incondicional, mas que deveria ser encarada como uma permissão revogável concedida a estados pela “comunidade internacional”, a ser emitida ou retirada de acordo com a palatabilidade ou conforme seu regime interno. Se um estado deixasse de atender os devidos padrões internacionais, justificava-se bloqueio ou invasão contra tal estado. Ao construir essa revisão, na qual trabalharam um exército de juristas e diplomatas, Washington (e Londres) conseguiram inspirar-se em ideais das Nações Unidas com bons resultados. O repertório eclético da própria Carta, com sua mistura de cláusulas contraditórias, oferecia um antídoto pronto para qualquer insistência muito firme sobre soberania nacional. Pois, afinal de contas, ela também era uma sonora declaração dos direitos humanos universais. Esses eram os valores superiores que o momento exigia, legitimando um novo “humanismo militar” em defesa deles. Nos Balcãs, a guerra podia ser travada pela Otan em nome dos direitos humanos e dos livres mercados, com a bênção do secretário geral das Nações Unidas, e “serviço pós-venda” ministrado pelo conselho de segurança. No final da década de 1990, parecia que a visão original de Roosevelt das Nações Unidas como instrumento central do poder norte-americano global poderia reviver, até além das expectativas de Roosevelt, já que a Rússia agora também poderia ser contada entre seus dependentes de um modo que ele mal poderia ter imaginado em Ialta.
Mas nem mesmo essa mudança foi suficiente para persuadir sucessivos presidentes a confiarem nas Nações Unidas como seu instrumento de hegemonia. A Casa Branca permaneceu comprometida com o modelo de primazia, organizado através de alianças de segurança radiais que tornam os outros principais estados capitalistas dependentes dos Estados Unidos para sua segurança. Uma nova cisão global (agora contra o “terrorismo”) oferece uma base muito mais flexível para intervencionismo de grande amplitude do que qualquer fórmula legal que o secretariado das Nações Unidas, embora com boas intenções, pudesse fornecer.
As Nações Unidas se encaixariam na estrutura de hegemonia norte-americana como uma máquina auxiliar novamente, como nos dias da Guerra Fria, mas desta vez com os outros quatro membros permanentes do conselho de segurança firmemente subordinados às diretivas dos Estados Unidos — uma impressionante máquina de ditadura mundial. Em caso de frustração, pelo menos Washington pode ter certeza que não há chance de quaisquer outras forças conseguirem usar as Nações Unidas como freio eficiente dos instintos predatórios dos EUA e de seus amigos britânicos.
Porém, apesar de mais precária, a estrutura rooseveltiana ainda se mantém. Depois da mais descarada de todas as guerras norte-americanas em violação à Carta das Nações Unidas, todas as mãos no conselho de segurança — algumas ansiosamente, outras mais aborrecidas — se levantaram para endossar a autoridade fantoche instalada pelos conquistadores, ratificando sua conquista.
Peter Gowan (1946 – 2009) foi professor de relações internacionais na Universidade Metropolitana de Londres e membro do comitê editorial da New Left Review.
Referências bibliográficas
Brinkley, D. e Acheson, D. The cold war years, 1953–1971. New Haven, 1992.
Carr, E.H.The twenty years’ crisis. Londres, 1946.
Collier, P. e Horowitz, D. The Rockefellers. An american dynasty. Nova York, 1976.
Dallek, R. Franklin D. Roosevelt and american foreign policy, 1932–1945. Nova York, 1979.
Hilderbrand, R. C. Dumbarton Oaks. The origins of the United Nations and the search for postwar security. Chapel Hill, 1990.
Huntington ,S. “Transnational organizations in world politics”. World Politics, abril 1973.
Isaacson, W. e Thomas, E. The wise men. Nova York, 1986.
Kolko, G. The politics of war. The world and United States foreign policy, 1943–1945. Nova York, 1968.
Schlesinger, S. Act of creation: The founding of the United Nations. Boulder, 2003.
Wolfers, A. (ed.). Alliance policy in the Cold War. Baltimore, 1959.
Zolo, D. Cosmopolis. Cambridge, 1997.
__________ Invoking humanity. War, law, and global order. Londres-Nova York, 2002.
[1] “Faggot” hoje em dia é um termo pejorativo para homens gays. Mas a expressão de Churchill “faggot votes” não tinha significado homofóbico. Originalmente “faggot” era um termo para alguém contratado temporariamente para compensar uma falta. No início do século XIX, faggot vote era um artifício eleitoral que aumentava o número de votos subdividindo um em vários. Na juventude de Churchill, o jornal The Times ainda (1887) publicava artigos sobre “A questão dos faggot votes”.