Por Vinicius W. O. Santos

 A expressão “governança da Internet” adquiriu diversos sentidos ao longo de sua história, mas para compreender seu(s) significado(s) de fato, é necessário enveredar pela complexidade da rede, analisando sua estrutura, os princípios e conceitos que a regem, além dos desafios persistentes e emergentes do campo.

Introdução

Desde a sua criação, a Internet e suas aplicações vêm evoluindo, ganhando complexidade, corpo e pervasividade na sociedade. Tal como a tecnologia em si, as definições e compreensões sobre como ela é governada também vêm mudando. De todo modo, há elementos e características importantes nessa evolução, tanto do conceito geral, como de compreensões derivadas, que ajudam a entender sua importância e centralidade.

Governança da Internet em um sentido amplo pode abranger desde tarefas e aspectos bastante específicos, como a gestão dos recursos tecnológicos que mantêm a rede em funcionamento; até assuntos mais abrangentes tais como as discussões sobre regulações de privacidade e proteção de dados pessoais, ou mesmo de redes sociais e serviços similares. Essa amplitude de escopo também é um elemento central do próprio campo, pois são compreensões em disputa entre os atores no que se refere ao objeto da governança.

Internet, governança, concepções

Muitos autores trabalharam o conceito de governança da Internet de diferentes formas e com distintas abordagens, nos mais variados campos do conhecimento. Mais recentemente, é possível notar também uma diversificação relevante nas áreas das ciências humanas e sociais no estudo desse fenômeno, do Direito e Economia à Linguística ou Antropologia, são diversas as contribuições. Há ainda pesquisadores que já inclusive discutem o abandono da expressão e a introdução de novos conceitos[1].

Para aqueles que atuam no campo ou pesquisam temas de governança da Internet, é comum encontrar uma infinidade de formas de explicar e mesmo de representar a Internet e sua governança. Há tentativas de representação bastante simplificadas, que dividem a rede em algumas poucas camadas e indicam as tarefas que correspondem a cada uma. Há também iniciativas de visualização bastante densas, que buscam contemplar as complexidades da Internet ao máximo[2]. A seguir, reproduzo alguns exemplos.

O modelo da Internet Society, por exemplo, observado na Figura 1, é detalhado e busca representar o ecossistema que circunda a Internet, em diferentes áreas e níveis de atuação/análise. É interessante observar algumas especificidades desse modelo, como a separação bastante especializada entre esferas de atuação e mesmo de tipos de serviços, como a ICANN, por exemplo, que acaba ficando em uma categoria própria, separada de outras organizações relevantes da governança da Internet como a IETF e o W3C.

“A Camada Lógica”, na Figura 2, é um detalhamento do modelo proposto pela ICANN para representar a “Governança Digital”. Em “as três camadas da governança digital”, a ICANN trabalha com a ideia de 3 níveis fundamentais para entender no que consiste o ecossistema digital: uma camada de infraestrutura, na qual podemos observar a infraestrutura física que dá base à Internet, junto às respectivas organizações; uma camada lógica, que seria o cerne da ideia estrita de governança da Internet com a governança dos nomes, números e protocolos; e uma camada chamada de “econômica e social”, na qual se concentram os atores, questões e desafios relacionados com os impactos e os usos da Internet na sociedade. Em seu detalhamento da “camada lógica”, podemos ver como a ICANN chama a atenção para a camada onde a própria ICANN está inserida, com todos os elementos, processos e atores atrelados às atividades pertinentes.

A figura 3 foi produzida pela Fundação Diplo e é provavelmente uma das mais conhecidas e utilizadas em geral. Ela é baseada na abordagem das “cestas” temáticas e busca demonstrar que a governança da Internet é algo em permanente construção, com pessoas e organizações diversas participando e contribuindo com esse desenvolvimento. O modelo indica também como é necessário estar preparado para se adequar e adicionar novas questões que surgem, como o advento de novas tecnologias.

Em comum, temos a representação de um ecossistema em torno de uma tecnologia fundamental (a Internet), junto aos atores, organizações e processos que lhe dão base e garantem seu funcionamento. Os modelos, em geral, também demonstram uma característica fundamental desse ecossistema: o modelo multissetorial ou governança multissetorial, em que os mais diversos atores, de diferentes setores, participam diretamente dos processos de tomada de decisão que afetam a Internet global, em dinâmicas de construção de consenso de baixo para cima (bottom-up).

Para fins de abstração, costumo dizer que a Internet é composta de ao menos três diferentes tipos de infraestruturas: uma infraestrutura física, composta por cabos, espectro, roteadores e os mais diversos tipos de dispositivos, equipamentos e máquinas que dão base ao funcionamento da rede; uma infraestrutura lógica, que reúne múltiplos softwares, sistemas e protocolos que possibilitam a comunicação global; e, não menos importante, uma infraestrutura institucional que governa toda essa estrutura, e que contempla as mais diversas organizações e grupos responsáveis por distintas partes da implementação e operação da Internet global.

Uma definição muito conhecida de governança da Internet, que ainda é largamente utilizada e reproduzida, é a definição consolidada no âmbito da Cúpula Mundial sobre a Sociedade da Informação (WSIS), de 2003 e 2005: “governança da Internet é o desenvolvimento e a aplicação por parte dos governos, do setor privado e da sociedade civil, em seus respectivos papéis, de princípios, normas, regras, procedimentos decisórios e programas compartilhados que dão forma à evolução e uso da Internet”. Ainda que popular, a definição não é única nem pacificada, há outras abordagens e formas de analisar o campo.

Uma forma bastante comum de se abordar a governança da Internet é a separação em um escopo restrito e outro ampliado. O escopo restrito se foca principalmente no que é comumente chamado de “governança técnica” da Internet, com a gestão dos recursos críticos da rede, isto é, aqueles recursos tecnológicos essenciais para que a Internet funcione de forma coesa globalmente. Esses recursos compõem aquilo que conhecemos como as “Funções IANA” (Internet Assigned Numbers Authority), isto é, os nomes de domínio que compõem o sistema global de nomes de domínios (DNS), os números de protocolo de Internet (IP) utilizados na base do endereçamento da rede, e os protocolos técnicos universalmente aceitos que padronizam a operação da Internet globalmente. O escopo ampliado tratará dos mais diversos temas tidos como “sociais” e correlatos que estão no cerne das dinâmicas e interações proporcionadas pela Internet. Nesse sentido, temas econômicos, políticos, regulatórios entre outros estarão no centro dos debates.

A governança da Internet é, por um lado, um conjunto de atores, organizações, processos e recursos tecnológicos que, de forma descentralizada, guiam as formulações, decisões e implementações que permitem uma gestão compartilhada dos recursos e garantem o funcionamento da Internet globalmente; e, por outro, é ainda um campo em expansão, em que um conjunto ampliado de atores busca enfrentar os mais diversos desafios decorrentes da implementação e expansão da Internet na sociedade, que vão desde criar condições para o máximo aproveitamento dos benefícios tecnológicos atrelados, até formas de lidar com os variados efeitos colaterais da Internet e suas aplicações, tais como a propagação do discurso de ódio, crimes cibernéticos entre outros.

Governança multissetorial e descentralizada

Como mencionado, a Internet é governada de maneira descentralizada e pela via de um modelo conhecido como multissetorial, em que os diversos atores e setores interessados têm participação na governança, influenciando e dividindo responsabilidades nesse processo. A Internet depende de uma base tecnológica comum e uma operacionalização global de seus recursos. Um exemplo é a infraestrutura global de equipamentos que permitem a comunicação intercontinental, como os satélites ou cabos submarinos. Tais estruturas carregam consigo complexidade operacional, tecnológica e também financeira, tendo em vista os altos custos envolvidos em sua implementação e manutenção. Essas estruturas são em geral mantidas por grandes empresas ou mesmo grandes consórcios público-privados.

Quanto mais se adentra em territórios, países, regiões etc, mais se percebe a especialização no provimento dos serviços de conexão, reunindo grandes provedores de telecomunicações, Provedores de Serviços de Internet (ISPs), e toda uma gama de outros tipos de provedores de serviços que conformam a cadeia de conectividade.

No âmbito dos recursos tecnológicos indispensáveis ao funcionamento da Internet, é necessário chamar atenção para um dos mais importantes: o sistema de nomes de domínios (DNS). É o DNS que permite traduzir a linguagem das máquinas (baseada em números) para uma linguagem mais amigável aos usuários, tornando possível o endereçamento na Internet por meio do uso de nomes de domínio (ex.: http://www.aol.com ou https://www.uol.com.br). A raiz da Internet global já conta, atualmente, com mais de 1500 domínios de primeiro nível (ou de topo), que são operados por diversos tipos de organizações, sejam elas públicas, empresariais, acadêmicas ou da sociedade civil, além de organizações intergovernamentais e outros casos específicos. No Brasil, por exemplo, temos o domínio do tipo “código de país” .br, sob responsabilidade do Núcleo de Informação e Coordenação do Ponto BR – NIC.br e do Comitê Gestor da Internet no Brasil – CGI.br, um comitê multissetorial encarregado de emitir diretrizes estratégicas sobre o uso e desenvolvimento da Internet no país, entre outras atribuições.

Algumas instituições exercem um papel crítico, por suas responsabilidades relacionadas com a gestão de determinados recursos. O ecossistema do DNS global é fortemente diverso e conta com uma coordenação centralizada por meio da Corporação da Internet para a Atribuição de Nomes e Números (ICANN), que opera as chamadas “Funções IANA”: a coordenação global do DNS, da gestão do endereçamento numérico (IPs) da rede, além da gestão e manutenção da base de padrões tecnológicos que fazem a Internet funcionar. A ICANN não opera de maneira completamente independente, ela exerce suas funções em coordenação com outras organizações com responsabilidade direta sobre determinados recursos. A Força-Tarefa de Engenharia da Internet (IETF), por exemplo, é a organização responsável pela manutenção de um fórum técnico global para a proposição, formulação, discussão e aprovação de padrões para a Internet. Outras organizações como a União Internacional de Telecomunicações ou o IEEE (Institute of Electrical and Electronics Engineers) também possuem responsabilidades de padronização que afetam o ecossistema, assim como o W3C (World Wide Web Consortium) e os padrões para a web.

Ainda que organizações tidas como “técnicas” predominem nas concepções de governança no ecossistema de Internet (ex.: ICANN, Internet Society, IETF), é fundamental compreender que essa operação descentralizada dos recursos não prescinde dos Estados e suas próprias regras, sendo que muitas proposições e decisões acabam sendo adequadas para respeitarem uma série de leis locais. Aqui, o escopo da governança da Internet se amplia ainda mais, tendo em vista que a atuação do poder instituído dos Estados influencia os desenvolvimentos e práticas na governança da Internet global. Exemplos recentes são o Regulamento Geral de Proteção de Dados (GDPR) e outras regulações da União Europeia.

ICANN e a governança dos recursos críticos

A Corporação da Internet para a Atribuição de Nomes e Números – ICANN é uma organização sem fins lucrativos, baseada nos EUA e com atuação global. Até 2016, a ICANN era vinculada ao governo dos EUA, por contrato junto ao Departamento de Comércio. A partir de 2016, a ICANN passou a ser independente em sua operação, apesar de continuar baseada no país e responder às leis locais para uma série de assuntos. Todo o processo que levou à finalização do contrato entre a ICANN e o Departamento de Comércio e, consequentemente, à efetiva internacionalização da organização, é um caso a parte e ficou conhecido como a “transição IANA”, quando a supervisão da execução das funções relacionadas ao gerenciamento dos nomes, números e protocolos da Internet saíram da custódia do Departamento de Comércio dos EUA e passaram à execução por uma organização subsidiária da ICANN[3]. A partir de 2016, com a finalização do contrato com o governo americano, a ICANN criou uma organização afiliada conhecida como Public Technical Identifiers – PTI, que passou a operar as funções IANA. A PTI implementa políticas e princípios definidos pela comunidade multissetorial da ICANN e reporta periodicamente sobre índices, performance e outros aspectos operacionais.

No âmbito da ICANN, são discutidas e construídas diversas políticas para o desenvolvimento do sistema de nomes de domínios (DNS) global, em especial no que se refere aos domínios genéricos (.com, .net, .globo, .coffee, .pizza etc). Para isto, a ICANN conta basicamente com duas grandes subdivisões: a Organização (ICANN Org.), que atua como entidade executiva; e a “Comunidade”, que é um grupo grande de indivíduos e organizações que atua nos diversos processos da ICANN para a formulação e aprovação de políticas para o DNS.

A ICANN é composta por diferentes estruturas que exercem papéis específicos no ecossistema. São três estruturas conhecidas como Organizações de Suporte, que são as responsáveis por coordenar processos diversos de construção de políticas relacionadas com as atividades da ICANN. Ainda, existem outras quatro estruturas conhecidas como Comitês Consultivos, que são aqueles responsáveis por emitirem recomendações de ações ao Conselho Diretor da ICANN, a instância máxima deliberativa para a implementação de políticas no âmbito da organização. As organizações de suporte lidam com os domínios genéricos da Internet (.com, .org, .berlin, .beer etc), os domínios de primeiro nível de código de país (.br, .ca, .ar, .jp etc) e os endereços numéricos da Internet, em coordenação direta com os Registros Regionais de Internet (RIRs), que são as estruturas regionais responsáveis pelas políticas e pela alocação de blocos de endereços IP (Protocolo de Internet) pelo mundo. Existem ainda grupos temporários temáticos, que podem reunir representantes de diferentes estruturas da comunidade ICANN na busca por consenso[4].

A ICANN é fundamental para o funcionamento da Internet global e possui diferentes tipos de responsabilidades, desde as mais operacionais e corriqueiras, até debates que levam a grandes decisões de políticas e interações com atores importantes de várias partes do mundo. O principal exemplo de atividades essenciais, é a gestão da raiz do Sistema de Nomes de Domínios. A ICANN possui infraestrutura, equipes técnicas dedicadas, além de grupos da comunidade que refletem sobre as práticas e políticas que regem o DNS. A coordenação dessa infraestrutura global de identificadores únicos é o que garante a unicidade do DNS e a coesão no acesso à Internet.

Apesar do grande foco em seu mandato e no avanço das políticas no âmbito da própria organização, a ICANN também possui uma atuação fundamental para o ecossistema de governança da Internet como um todo, contribuindo, acompanhando e produzindo documentação especializada sobre processos diversos pelo mundo que possam de alguma forma impactar o DNS e a Internet global. Todo o conhecimento acumulado é periodicamente compartilhado com a comunidade e atinge também audiências para além da própria ICANN.

Por fim, vale dizer que as reuniões e grupos são abertos à participação de interessados. Qualquer pessoa pode se engajar nos trabalhos em andamento na ICANN, seja comparecendo aos eventos presenciais, seja integrando listas de discussão e espaços de trabalho colaborativo online. A organização também disponibiliza programas de capacitação e fomento à participação.

Alguns desafios da agenda

A constante transformação da Internet e de sua governança impõe também desafios para a agenda, sejam eles conceituais, sejam de ordem prática para a formulação e implementação de políticas. Um exemplo bastante notório é o do Fórum de Governança da Internet – IGF. O IGF é um evento global promovido pela ONU desde 2006. Com o passar dos anos foi possível notar uma série de mudanças progressivas na agenda do evento, que seguiram tendências de debates globais sobre o digital. O IGF passou a debater não apenas questões unicamente sobre a Internet, alargando o escopo de sua agenda e contemplando questões mais amplas sobre as Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs) e o ecossistema digital de maneira geral.

Nessa linha, como exemplo dos desafios que estão postos para a agenda, o Secretário-Geral da ONU lançou, em 2018, uma discussão sobre Cooperação Digital. Este foi um trabalho bastante denso que produziu uma série de propostas concretas para o ecossistema digital global, e incluiu propostas direcionadas para a modificação do próprio IGF. Essa agenda seguiu em desenvolvimento e continua produzindo resultados derivados, com diversas ações e atividades previstas, sejam relatórios, eventos e/ou chamados globais, tais como o processo lançado para o Compacto Digital Global (Global Digital Compact) da ONU, com propostas e princípios compartilhados para o futuro do ecossistema digital.

Seja em temas emergentes, seja em arenas tradicionais como a ICANN e o IGF, a governança da Internet ainda enfrenta diversos desafios, que vão desde grandes questões geopolíticas que ameaçam a integridade da rede global, até questões mais basilares como garantir mais diversidade na participação, mitigando o forte domínio do norte global nas discussões e posições de destaque. Há ainda outras questões contenciosas, tais como as discussões de fragmentação da Internet e soberania digital, que também são desafios que se impõem ao ecossistema, mobilizando atores e produzindo diversos deslocamentos na agenda. A governança da Internet segue em transformação e possivelmente passará por mudanças decorrentes das formas como os desafios aqui mencionados serão enfrentados.

Vinicius W. O. Santos é doutor em Política Científica e Tecnológica e Mestre em Divulgação Científica e Cultural pela Unicamp. Em sua tese de doutorado, analisou a construção do Marco Civil da Internet e as controvérsias sobre a neutralidade da rede no Brasil. Atualmente, é assessor especialista ao Comitê Gestor da Internet no Brasil – CGI.br e é responsável por acompanhar as principais trilhas do ecossistema global de governança da Internet.

Notas

1. Cf., por exemplo, Mueller (2022), “The great reframing”: https://www.internetgovernance.org/2022/11/03/the-great-reframing-in-text/.

2. Cf., por exemplo, “Internet Ecosystem” (ISOC, 2022), em https://www.internetsociety.org/wp-content/uploads/2022/07/2022-Internet-Ecosystem-EN.pdf; “Three Layers of Digital Governance” (ICANN, 2015), em https://www.icann.org/news/multimedia/1563; e “Internet governance building under construction” (Diplo, 2016), em https://www.diplomacy.edu/blog/new-version-ig-building-under-construction/.

3. Detalhes sobre o processo de transição das funções IANA podem ser conferidos em: https://www.icann.org/en/announcements/details/stewardship-of-iana-functions-transitions-to-global-internet-community-as-contract-with-us-government-ends-1-10-2016-pt.

4. Uma descrição completa sobre a estratégia de reuniões da ICANN pode ser conferida em: https://meetings.icann.org/en/future-meeting-strategy.

Lista de Figuras:

Figura 1: Internet Ecosystem, 2022. Fonte: Internet Society <https://www.internetsociety.org/wp-content/uploads/2022/07/2022-Internet-Ecosystem-EN.pdf>.

Figura 2: The Logical Layer, 2015. Fonte: ICANN <https://www.icann.org/news/multimedia/1993>.

Figura 3: Internet governance building under construction, 2016. Fonte: Diplo Foundation <https://www.diplomacy.edu/blog/new-version-ig-building-under-construction/>.
Figura 4: Recorte do mapa global de cabos submarinos, 2022. Fonte: Telegeography <https://www.submarinecablemap.com/>.

Figura 5: Modelo multissetorial da ICANN. Fonte: ICANN <https://www.icann.org/en/system/files/files/participating-08nov13-en.pdf>