Essas razões são múltiplas, mas duas delas se destacam. Em primeiro lugar, elas estão associadas à mudança de escala dos custos do ensino superior para as sociedades. No passado, o ensino superior era para poucos. Em todos os países, apenas cerca de um a dois por cento dos jovens, entre 18 e 22 anos, tinham acesso a esse nível de ensino. Então, qualquer que fosse o custo unitário da educação recebida por esses poucos privilegiados, o valor total de recursos públicos comprometidos com a educação superior representava apenas uma migalha nos gastos totais dos governos. Hoje, não é mais assim: o acesso ao ensino superior se massificou – em alguns países, como a Coreia, mais de 90% dos jovens estão na universidade –, e os custos para manter as universidades funcionando consomem uma fatia expressiva dos recursos que os governos arrecadam da população sob a forma de impostos.

Em segundo lugar, os resultados das pesquisas realizadas nas universidades constituem um dos fatores mais importantes para garantir vantagens competitivas para a economia de um país, dentro de um cenário cada vez mais globalizado. A “descoberta” da importância do conhecimento para o desenvolvimento econômico é uma história longa e bastante interessante, mas que não vamos tratar aqui. Entretanto, basta assinalar que desde pelo menos meados dos anos oitenta do século passado, economistas de todas as vertentes começaram a apontar para o conhecimento, e para a capacidade diferencial do uso desse conhecimento, como um dos principais fatores que ajudam a entender as diferenças no desempenho das economias dos países. Também por essa porta, aumentou o interesse das sociedades e dos governos sobre o que acontece dentro das universidades, de que forma elas usam o dinheiro público que para lá é canalizado, e qual a qualidade dos resultados obtidos com o uso dele .

Mas a universidade é uma caixa preta. Uma instituição complexa, com um modelo de governança muito peculiar, onde a capacidade decisória substantiva tende a estar concentrada nas unidades mais baixas na hierarquia institucional, os departamentos e centros de pesquisa. Nesse ambiente, as decisões são produto da pressão cruzada entre os interesses dos diferentes grupos locais e uma obscura “comunidade de pares” que, pelo menos nos países mais maduros, controla uma parte relevante dos recursos de prestígio ligados à carreira acadêmica. Nesse ambiente, é difícil para alguém de fora avaliar o que de fato acontece dentro das universidades. Um bom ponto de referência teórica para entender essa dificuldade é o modelo da relação de delegação, aquela que se estabelece entre aquele que contrata um serviço especializado e aquele que executa esse serviço: quem contrata não tem a expertise necessária para avaliar se, de fato, contratou o melhor profissional, ou se esse profissional está levando em conta os interesses do cliente quando desenvolve seus projetos. Esse é o dilema básico da relação entre demandante-representante, ou o conhecido modelo “principal-agent”. 

Esse modelo foi desenvolvido para analisar situações em que um ator – o demandante (principal) – delega a responsabilidade por uma ação a outro ator em troca de recursos. É, portanto, um modelo que busca entender os dilemas e tensões que acompanha um tipo específico de relação social – a delegação – onde o demandante dispõe de recursos, mas não aqueles necessários para a realização de seus objetivos (por exemplo, tem dinheiro, mas não as habilidades necessárias para realizar um empreendimento). Para alcançar seus objetivos, ele precisa mobilizar outro ator – o agente (ou representante) – que aceita agir em favor do principal em troca dos recursos disponibilizados pelo principal.

Existem dois dilemas de ação coletiva associados ao processo de delegação: o risco moral (moral hazard) e erros de seleção (adverse selection). O risco moral decorre das dificuldades que o demandante tem para garantir que seus objetivos sejam de fato alcançados por meio da ação do representante. Uma vez que o representante tem objetivos e interesses próprios, que nem sempre coincidem com os objetivos do demandante, há sempre a possibilidade de que o representante opte por priorizar seus objetivos. Os erros de seleção, como o nome indica, estão associados à dificuldade que o demandante tem para assegurar que o agente escolhido é a sua melhor opção – porque realmente tem o melhor perfil de competências e habilidades – para alcançar seus objetivos.

Ora, não é difícil visualizar que a relação da universidade com a sociedade (e com os governos) se reveste justamente dessas características. Nossas sociedades assumem que as universidades são necessárias, e que fazem algo bom, útil, e potencialmente relevante para todos. Por isso se justifica usar recursos arrecadados de todos, por meio dos impostos, para sustentá-las. Enquanto essa percepção dos resultados positivos da universidade permaneceu difusa, e os custos dessa instituição eram pequenos, foi possível preservar aquilo que alguns autores chamam de delegação cega (blind delegation), em que o governo e a sociedade – no papel de demandantes – partem do princípio de que há uma completa coincidência entre aquilo que a universidade quer e faz e os interesses maiores da sociedade (do país, do Estado etc., etc.). Daí o entendimento absoluto da autonomia universitária: a universidade faz o que mais lhe convém, porque o que lhe convém é também aquilo que melhor atende às necessidades da população e do Estado.

Entretanto, quanto maior o custo da universidade, e mais precisas as expectativas que a sociedade tem sobre ela, maior é a dificuldade para se manter esse entendimento, até certo ponto ingênuo, sobre os benefícios advindos. Exatamente por isso, em diferentes partes do mundo, se assiste hoje à derrocada do antigo “contrato social” entre a universidade e a sociedade. Em seu lugar, diz a literatura internacional, se impõe um modelo de delegação mais complexo (e menos amistoso para a universidade), no qual essa instituição é chamada a prestar contas dos resultados de suas atividades e dos custos de sua operação. Isso é o ponto nevrálgico da assim chamada avaliação das universidades.

O formato dessa avaliação difere de país para país. Inicialmente, essas avaliações estavam focadas na qualidade dos inputs: o tamanho das bibliotecas, a qualidade dos equipamentos de pesquisa e de ensino, a qualificação do corpo docente. Nos modelos mais primitivos, essas avaliações tinham uma lógica fiscalizadora: demandavam para todas as universidades, de forma homogênea, a apresentação de um certo número de indicadores simples, tais como o número de livros nas bibliotecas, a proporção de professores titulados, o número de artigos publicados por esses pesquisadores etc. Com o tempo, alguns países elaboraram modelos de avaliação mais complexos, tendo por base contratos específicos, negociados com cada universidade, e centrados nos resultados das atividades dessas instituições: número de alunos formados e empregados, a qualidade desses empregos, o impacto das atividades de pesquisa de seus professores etc.

Questões dessa natureza também estão presentes na experiência brasileira. Também aqui avançamos para a criação de estruturas bastante complexas de avaliação. Entretanto, na realidade brasileira, o problema da avaliação do ensino superior se mistura com a necessidade de fiscalizar o nosso imenso setor privado, responsável pela formação de mais de 70% de nossos jovens. Com isso, a avaliação do ensino superior permanece encalacrada num modelo híbrido que mistura o papel de fiscal e avaliador. De um lado, temos instrumentos bastante avançados de avaliação, por outro lado, o uso que fazemos deles é muito primário. Nossa avaliação ainda está centrada na exigência de um conjunto relativamente pequeno de indicadores, que são impostos homogeneamente a todas as instituições de ensino, sejam elas grandes universidades públicas de pesquisa, ou pequenas escolas do interior. O problema desse modelo de avaliação é que ele alimenta estratégias diversionistas, tanto nas instituições públicas como nas instituições privadas. No setor privado, ela alimenta a tendência à concentração em megainstituições, capazes de arcar com os custos de produzir os indicadores demandados sem que isso atrapalhe seus negócios. No setor público, esse modelo de avaliação não altera a configuração de forças dos diferentes interesses presentes na governança da instituição. As manobras internas para responder às demandas da avaliação terminam por contribuir para aumentar a percepção da sociedade de que essas instituições fazem menos do que poderiam, mesmo quando isso não é verdade.

Elizabeth Balbachevsky é professora do Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo e pesquisadora associada ao Penses – Fórum de Pensamento Estratégico da Reitoria da Unicamp e associada ao Lees, Laboratório de Estudos em Ensino Superior, da Unicamp.