Este artigo foi dividido em três partes: 1) origem das ONGs: situar historicamente seu surgimento; 2) a mudança no Brasil: de centros de assessoria a ONGs; 3) como as ONGs, na sua maioria, cumprem um papel ideológico importante para a implementação das políticas neoliberais no Brasil a partir da década de 1990.

Origem das ONGs

O termo ONG é utilizado na década de 1940, pela ONU, para designar diferentes entidades executoras de projetos humanitários ou de interesse público. Elas “ganharam”, posteriormente, papel consultivo em várias agências e fundos das Nações Unidas.

O Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (Ecosoc) define as ONGs de modo amplo: qualquer organização que não foi criada por via de acordos intergovernamentais se considerará "(...) como organização não governamental. Inclui aquelas que aceitam membros designados por autoridades governamentais”. Entretanto, não hesita em acrescentar que uma ONG não deve almejar lucro com a associação.

Por isso, serão consideradas ONGs aquelas que assim se autodenominarem, excluindo entidades de classe, como os sindicatos, empresas ou partidos políticos, embora não sejam governamentais. Mas essa (in) definição permite, teoricamente, que qualquer organização que esteja fora do aparelho de Estado seja considerada não-governamental e, portanto, ONG. O que fica muito difícil precisar é quem, verdadeiramente, são essas organizações: é um universo muito heterogêneo.

Pesquisa recente, do IBGE, ABONG, GIFE, IPEA, calcula que haja hoje, no Brasil, cerca de 276 mil entidades sem fins lucrativos entre elas: fundações, associações etc.

No Brasil: de centros de assessoria a ONGs

No Brasil, a expressão se referia, principalmente, às organizações de cooperação internacional, formada por igrejas (católica e protestante) tais como o Comité Catholique Contre la Faim et pour le Développement (CCFD), francesa; o Serviço das Igrejas Evangélicas da Alemanha para o Desenvolvimento (EED), alemão; Organização Interclesiástica para a Cooperação ao Desenvolvimento (ICCO) e a Organização para a Cooperação Internacional de Desenvolvimento (NOVIB), holandesas; OXFAM, inglesa. Essas organizações priorizavam a ajuda às organizações e movimentos sociais nos países do sul, com o intuito de consolidarem a democracia. É neste contexto que os centros de assessoria a movimentos sociais e populares na década de 1970, encontram nessas ONGs/agências internacionais uma fonte de financiamento para suas atividades: focada na politização, conscientização; formação política. Essa conjuntura muda, já a partir do final da década de 1980: momento em que há uma verdadeira explosão das ONGs. E, começa a mudar também o foco das suas atividades: já não mais tão comprometidas com os movimentos sociais. Ao contrário, elas crescem num momento de descenso destes.

Em suma, as ONGs cresciam na medida em que os movimentos sociais perdiam sua força mobilizadora e adotavam uma política integradora (diferente da contestadora dos anos 1970), através de parcerias com o poder público que, na maioria dos casos, mantém o controle dos processos deflagrados enquanto avalista dos recursos econômico-monetários (Gohn, 1997:297).

O momento específico da transmutação dos centros de assessoria em ONGs, a partir de 1979, coincide com a volta dos exilados políticos, principalmente os cristãos e os marxistas, que chegam aos centros com um maior domínio do funcionamento dessas "ONGs Internacionais/multinacionais", geralmente intermediado por algum representante da Igreja. Há uma série de argumentos básicos dos que predominarão especialmente nas ONGs, originárias dos centros, e que justificam a sua mutação". Vamos elencar alguns:

1) a ênfase marxista, centrada na classe social, é reducionista: as classes estariam se dissolvendo e, portanto, os principais pontos de partida deveriam ser os culturais e de identidade (raça, gênero, etnia, preferência sexual);
2) o Estado é corrupto e ineficiente. Em seu lugar a sociedade civil (ONGs/ terceiro setor) é a protagonista da democracia e da melhoria social; menos burocrática e mais eficiente;
3) as lutas sociais locais são o único meio democrático de mudança, junto com a reivindicação/pressão sobre as autoridades nacionais e internacionais;
4) as revoluções sempre acabam mal. A alternativa é lutar pela consolidação das tradições democráticas para salvaguardar os processos eleitorais;
5) não existem mais classes. Mas, grupos específicos (identidades e localidades) engajados em auto-ajuda e em relações recíprocas de sobrevivência. "A solidariedade de classe passa a fazer parte do passado. Ela é um fenômeno interclasses, um gesto humanitário".

Os gerentes das ONGs tornaram-se atores políticos. O impacto substantivo de suas ações converge para desviar o povo da luta de classes para formas inofensivas e ineficientes de colaboração com os seus opressores. Elas despolitizam e desmobilizam os pobres com suas ações focadas na auto-ajuda. Debruçam sobre temas como excluídos, discriminação racial, relações de gênero sem ir além do sintoma superficial, para engajar o sistema social que produz essas condições. Incorporando os pobres à economia neoliberal através da simples ação voluntária privada as ONGs geram um mundo político onde a aparência da solidariedade e da ação social disfarça a conformidade conservadora com a estrutura de poder internacional e nacional (Petras, 1999:49).

Outra questão importante é quem as financia: quando não estão na folha de pagamento do Estado local, as suas financiadoras (as agências internacionais) estão. Para citar um exemplo: a Misereor, alemã, recebe dinheiro da igreja, e também do Estado alemão.

Quanto mais dependente do financiamento institucional, mais limitada é a atuação das ONGs, que se deparam com um duplo dilema: se aceitam o financiamento, muito dificilmente não sucumbem à lógica do seu patrocinador; se permanecem autônomas, mais dificuldades terão para manter suas atividades. Portanto, a tendência de atuação sobre determinados temas das ONGs nacionais segue a lógica do financiamento das ONGs financiadoras.

Hardt e Negri (2001) situam-nas como agentes do que chamam de Império. Fazem parte do arsenal de forças legítimas da intervenção imperial que incluem a intervenção militar, a jurídica e a moral. Como o termo serve a uma infinidade de organizações, os autores esclarecem que se referem às organizações globais, regionais e locais que se dedicam à proteção de direitos humanos, como a Anistia Internacional, Oxfam e Médicos sem Fronteiras. Essas e as ONGs humanitárias em geral, por mais que contrariem os desejos dos participantes, são de fato "as mais poderosas armas de paz da nova ordem mundial — as campanhas de caridade e ordens mendicantes do Império" (Hardt e Negri, 2001:54).

ONGs e as políticas neoliberais no Brasil

Paralelamente à expansão das ONGs, no início dos anos 1990, ocorreu a difusão de um outro termo importado dos Estados Unidos , e incorporado por vários estudiosos e militantes de ONGs, o chamado terceiro setor.

O terceiro setor foi apresentado como a forma encontrada pela sociedade civil para preencher a lacuna deixada pelo Estado, no atendimento das demandas sociais. Essa concepção adquiriu grande popularidade e tem sido repetida no meio acadêmico amplamente e difundida pelos meios de comunicação. Mas pode ser questionada sob vários aspectos aos que faz alusão: relação com o Estado, empresas privadas ou, especialmente, com as lutas populares.

Nos textos relativos à reforma do Estado, no Brasil, o termo público é utilizado para designar as organizações supostamente voltadas ao interesse geral da sociedade; elas seriam também não-estatais por não fazerem parte do aparato do Estado. Para designar este público não-estatal, Bresser Pereira e Grau sugerem que terceiro setor é o termo mais adequado, por indicar justamente uma terceira forma de propriedade que fica entre o privado e o estatal (Bresser Pereira e Grau, 1999:17).

Essa concepção justificou a Reforma do Estado, que conferiu às ONGs o status de parceiras na prestação de serviços sociais. Com uma definição muito peculiar do neoliberalismo, o autor acusa a esquerda tradicional de ampliar indevidamente o conceito de neoliberalismo, a ponto de se sentirem impotentes frente à crise do Estado e aos desafios da globalização.

Algumas reformas destinariam-se apenas a eliminar os excessos do estatismo e a reconstruir o Estado em bases mais eficientes. Privatização, ajuste fiscal, abertura comercial, redefinição dos contratos de trabalho, reforma dos sistemas de previdência e de assistência social, desregulamentação trabalhista, entre outras, só poderiam ser consideradas neoliberais quando radicalizadas e orientadas para eliminar direitos sociais; “mas, quando são simplesmente reformas orientadas para o mercado que tornam a economia mais competitiva e dotam o Estado de maior capacidade de ação – ou seja, de maior governança e governabilidade –, elas podem até ser chamadas de liberais, mas não são conservadoras ou neoliberais” (Pereira, 1999:88-9).

Para Bresser Pereira já que o modelo social-burocrático do Estado está em crise e a “globalização exige novas modalidades, mais eficientes, de administração pública, cresce a importância de uma forma nem privada nem estatal de executar os serviços sociais garantidos pelo Estado”. Por isso, a necessidade de as organizações não-estatais de serviço público operarem nas áreas de educação, saúde e cultura com financiamento do Estado. A reforma promoveria esse Estado fortalecido, com finanças recuperadas, a administração obedecendo a critérios gerenciais de eficiência, e o reforço das organizações não-estatais produtoras de serviços sociais . Essas organizações contribuiriam, portanto, para uma mudança de perfil do Estado: de social-burocrático para um Estado social-liberal, “que proteja os direitos sociais ao financiar as organizações públicas não-estatais” essas sim, eficientes porque introduzem a “competição e a flexibilidade na provisão desses serviços” (Bresser Pereira e Grau, 1999: 16-17).

Caberia acrescentar que essa desqualificação oculta o caráter de classe do Estado. O estatal pode ser facilmente caracterizado e desqualificado sem que se adote uma perspectiva de transformação social, ou se apresente um projeto para sua superação. Ao contrário, parece reafirmar-se a ideologia dominante acerca da relação entre o público e o privado no capitalismo.

Isso pode ser observado na abstração das determinações da ideologia jurídica burguesa, o que significa não levar em conta que, no capitalismo, o público é perpassado pela dominação de classe (Marx e Engels, 1998:58-9). Neste sentido, o Estado aparece como a esfera pública pela qual se exprime a vontade geral, em contraposição a uma esfera privada – a sociedade civil – esfera na qual se exprimem os interesses particulares em conflito. A ideologia jurídica “pode excluir da órbita estatal toda a representação de interesses particulares – já que, por definição, por ser público, o Estado não pode ser a expressão de vontades e interesses privados de (classe)” (Naves, 2000: 82).

O modo de produção capitalista articula relações de produção apoiadas na exploração de classe com a constituição de pessoas livres e iguais no plano jurídico, sem o qual não é possível firmar o contrato de trabalho. A ordem política e a ordem econômica são formalmente separadas no capitalismo, de modo a constituir o trabalhador livre: expropriado dos meios de produção dotados de liberdade para firmar contratos no mercado de trabalho. Isto é possível por intermédio do Estado, que estabelece uma ordenação jurídica que permite a conexão entre sujeitos privados. Somente no modo de produção capitalista os indivíduos adquirem o estatuto universal de sujeitos, cuja forma jurídica materializa-se na esfera da circulação das mercadorias. Nesta esfera, os sujeitos só existem, reciprocamente, como representantes de mercadorias e, por isso, como possuidores de mercadorias (...) O que distingue sobretudo o possuidor de mercadoria desta última é que para ela cada outro corpo de mercadoria conta apenas como forma de manifestação de seu próprio valor. Igualitária e cínica nata, a mercadoria está sempre disposta a trocar não só a alma, como também o corpo, com qualquer outra mercadoria (Marx, 1988: 79-80).

Como bem observa Almeida (1995:27), esta “separação plena (nas relações de propriedade e de apropriação real) entre o proletário e os meios de produção encontra sua correspondência em uma estrutura jurídico-política que constitui os trabalhadores diretos no capitalismo como sujeitos, situando-os, neste âmbito, em uma relação de igualdade com os proprietários do capital”.

A distinção entre o público e o privado, efetuada pelo Estado capitalista, cumpre um papel ideológico importante. Consiste em assegurar a dominação e a reprodução do capital, garantindo inclusive que a sociedade não seja completamente capitalista, para o interesse do próprio capital. Esta autonomia relativa do Estado expressa-se pelo “caráter bastardo de muitas instituições, que se apresentam como se estivessem acima das classes e como se fossem diferentes dos aparelhos repressivos e ideológicos do Estado, quando na verdade são adaptadas às necessidades atuais da administração de classe do capital” (Brunhoff, 1985:117).

Com raríssimas exceções, no discurso das ONGs, refletem-se, de modo hiperbolizados os interesses imediatos da classe operária, por sua vez transubstanciada em excluída.

A idéia de que o terceiro setor ou suas organizações não-governamentais, agindo localmente, tornam-se mais ágeis do que as organizações estatais, é incorporada e difundida por militantes/defensores das ONGs ao afirmarem, por exemplo, que as ONGs têm um conhecimento maior da comunidade do que o Estado justificaria a chamada parceria para realizar as suas atividades.

A preocupação com os excluídos limita-se a ações para amenizar as contradições e conflitos sociais: “não pretendemos acabar com a riqueza da camada minoritária (mola maior a impulsionar o progresso), queremos apenas que os excluídos tenham um mínimo para a sua sobrevivência (grifos nossos), ainda que amparados por novas fundações” (Rafael, 1997:44). Conclui-se que, além do terceiro (quarto; quinto), muitos setores serão necessários para ocultar a dominação de classe.

Outra idéia, muito disseminada, é que essas organizações seriam, pela própria natureza, antiburocráticas. Mas, se observado o conceito de burocracia, esse suposto não se confirma. As ONGs tornam-se, cada vez mais burocráticas. No entanto, como são instituições menores do que as estatais, o fluxo burocrático ocorre de maneira menos complexa. Todas elas, por menores que sejam, têm um diretor, os especialistas (assessores ou equipes técnicas) e um quadro administrativo. Os assessores/especialistas geralmente são diplomados em áreas como: sociologia, direito, pedagogia, psicologia, filosofia, agronomia, economia, história, engenharia, assistência social – sendo o diploma universitário fundamental para o ingresso do agente (Dias, 1996:57).

O que provavelmente diferencia as ONGs é o seu tamanho e capacidade de inserção. Em geral, quanto maior a organização, mais funções burocráticas precisa criar para se manter; e, dependendo da forma da sua organização interna e da opinião de seus associados, poderá escolher o gerente de uma forma mais participativa.

Nas ONGs, no entanto, não há canais de controle institucionalizados dos seus especialistas: nem pelo parlamento atuante, hipótese da concepção liberal weberiana; ou, tampouco, pelos trabalhadores organizados. Então, a quem as ONGs representam?

É verdade, contudo, que elas podem ser não-estatais, já que não fazem parte diretamente da ossatura institucional do Estado. Mas fazem parte das políticas estatais e, portanto, da política de governo: aumentando a atuação das ONGs, diminui a atuação direta do Estado nas políticas sociais.

A pulverização de atendimento das ONGs adquire um potencial desmobilizador de reivindicações das classes populares. Subjacente ao caráter privado atribuído às ONGs, a ideologia libera o Estado de seu suposto papel político: responder pela coisa pública, assegurar o bem-estar dos cidadãos e garantir a liberdade e a busca da felicidade. Nesse sentido, as ONGs fomentam a idéia "neoliberal da responsabilidade privada pelas questões sociais e a importância dos recursos privados para resolver esses problemas. Na verdade, elas impõem uma dupla carga sobre os pobres, o pagamento de impostos para financiar o Estado neoliberal a serviço dos ricos; e a auto-exploração particular para cuidar das suas próprias necessidades” (Petras, 1999:48).

Joana Ormundo Coutinho é doutora em ciência política pela PUC-SP e membra do Núcleo de Estudos de Ideologias e Lutas Sociais (Neils).

Este artigo é fruto da participação no Centro de Documentação e Memória da Unesp (Cedem), Tese em debate. O título da tese é "ONGs e políticas neoliberais no Brasil".

Bibliografia

PEREIRA, Luis Carlos Bresser; WILHEIM, Jorge e SOLA, Lourdes (orgs) (1999). Sociedade e Estado em transformação. São Paulo: Unesp; Brasília: Enap.

GOHN, Maria da Glória (1997). Teorias dos movimentos sociais: paradigmas clássicos e contemporâneos. São Paulo: Loyola.

MARX, Karl (1984). O capital: crítica da economia política. 9ª edição. São Paulo: Difel.

PETRAS, James (1996). “Intelectuais: uma crítica marxista aos pós-marxistas”. Lutas Sociais nº 01. São Paulo: Xamã.

¹ A Oxfam, ultimamente, tem proposto um "comércio justo". No Brasil, trabalha associada a outra ONG, de origem alemã, ligada ao Partido Social Democrata alemão, o FES/Ildes. No documento "Mudar as regras: comércio, globalização e luta contra a pobreza", a Oxfam apresenta como grande ambição a constituição de um tipo de movimento, como o que levou "ao fim do Apartheid, baniu o uso de minas explosivas e fez progressos na redução da dívida do Terceiro Mundo". Este movimento seria a reforma do comércio mundial, como um dos principais requisitos para eliminar as profundas injustiças sociais que acompanham a globalização. Tudo isso acreditando ser possível "humanizar o capitalismo" (Oxfam International, 2002).

^{2 O termo surge nos EUA, onde “associativismo” e “voluntariado” fazem parte de uma cultura baseada no individualismo liberal. A este respeito ver texto de Beres (2000), Carvalho (1995); Coelho (2000); e Landim (1998).}

^{3 Dessa discussão no Brasil, resultaram dois livros: um, com a coordenação do então ministro da Reforma, Bresser Pereira e Nuria Cunill Grau, O público não-estatal na reforma do Estado (1999) e, outro, organizado por Bresser Pereira, Jorge Wilheim e Lourdes Sola, Sociedade e Estado em transformação (1999).}

^{4Os serviços sociais são entendidos pelos autores como: escolas, universidades, centros de pesquisa, hospitais, museus e orquestras sinfônicas (Bresser Pereira e Grau, 1996:17).}