Juliano Cappi

“We reject: kings, presidents, and voting.
We believe in: rough consensus and running code.”
(CLARK, D., 1992)

O trecho da fala de David Clark na vigésima quarta reunião do Internet Engeneering Task Force – IETF em Cambridge, Massachusetts, expressava a indignação da comunidade de desenvolvedores debruçados sobre o desafio de criar um novo Protocolo Internet (IP) que pudesse atender a crescente demanda por identificadores únicos para conectar terminais na então nascente rede de redes global, a Internet[1]. Em junho de 1992, dois meses antes da reunião do IETF, o Internet Architecture Board havia tomado a decisão de substituir o IP por um novo protocolo, o “Connectionless Network Protocol” (CLNP). O IAB tem a origem de suas atividades mapeada a partir o ano de 1970 apesar de ter sido formalizado somente em 1983. A instituição fora criada pelo grupo de pesquisadores responsáveis pelo desenvolvimento do Protocolo Internet (hoje chamado de TCP/IP). Entre suas funções estava a de estabelecer os padrões para Internet, o que levou a instituição a criar o IETF em 1986. O IETF sempre organizou suas reuniões utilizando um processo de tomada de decisão a partir da construção de consenso em reuniões abertas com a comunidade de desenvolvedores. Todo o trabalho era documentado e publicizado em um documento padrão denominado Request for Comment, as globalmente conhecidas RFCs. Até os dias atuais o IETF atua da mesma forma, organizando reuniões abertas para discutir propostas de melhoria nos padrões Internet formalizadas em documentos públicos, as RFCs.

A crise gerada pela decisão do IAB para endereçar o problema da projeção de escassez de endereços IP[2] se desdobra para além da discussão eminentemente técnica em ao menos duas questões políticas imbricadas uma na outra: a primeira relacionada ao controle do conjunto de protocolos que iria dominar o padrão de interoperabilidade entre sistemas e redes no mundo. Naquele momento, o desafio de definir o padrão de interoperabilidade ainda era um problema a ser resolvido. Havia famílias de protocolos amplamente utilizados que não eram interoperáveis, deixando um campo aberto para a definição de um protocolo comum que pudesse assumir esse papel no mercado global. A principal disputa no cenário internacional acontecia entre o crescente e funcional Protocolo Internet e o protocolo Open System Interconnection (OSI) que estava sendo desenvolvido pela International Standard Organization (ISO), instituição do sistema Nações Unidas. O CNLP criado pelo IAB era, inclusive, baseado em uma parte da suite OSI. Apesar da adesão de governos ao redor do mundo como o dos Estados Unidos da América (EUA) e do próprio Brasil, a definição de qual seria o protocolo globalmente utilizado ainda não estava clara. Os criadores vislumbravam o apoio de Estados como um evidente constrangimento para a internacionalização da do Protocolo IP.  A decisão do IAB fora motivada pela percepção de que o Protocolo Internet poderia perder essa disputa. Contudo, a comunidade em torno do IETF não aceitaria passivamente essa decisão que não passara por consulta.

A segunda questão se relacionava com à representatividade e legitimidade das decisões acerca da gestão sobre os padrões e protocolos de interconexão de redes. Com o avanço da Internet, crescia proporcionalmente uma preocupação na comunidade de usuários e desenvolvedores em relação ao controle sobre o desenvolvimento de protocolos e a alocação de recursos numéricos por instituições exclusivamente americanas. A ideia de que no futuro haveria de se criar uma instituição não militar, internacional e sem fins de lucro, que assumisse a responsabilidade pela alocação de endereços IP, crescia entre os próprios pesquisadores que ganharam destaque por sua contribuição direta à criação do Protocolo Internet, como Vint Cerf e Jon Postel. A pressão para internacionalização sobre o IETF e o IAB i[3],  aumentava par e passo com o próprio crescimento da rede. Para os membros do IAB, a criação do CNLP poderia assentar as controvérsias em ambos os campos, o político e o técnico.

Para David Clark e grande parte da comunidade norte americana de engenheiros de software e cientistas da computação a decisão não era nem representativa e nem legítima. Além disso, o IAB sempre respeitou as decisões tomadas pelo IETF construídas em audiências com sua comunidade, sendo essa decisão unilateral, de definir um novo protocolo para a rede global de computadores, uma exceção.

Alguns anos mais tarde, em 1996, outro destacado representante da comunidade Internet, o letrista da banda Grateful Dead e ativista John Perry Barlow, publicaria um manifesto denominado “Declaração de Independência do Ciberespaço”. O documento foi uma reação à reforma da Lei de Telecomunicações de 1996 (Telecomunications Act of 1996) nos Estados Unidos, que, ao incorporar cerca de 10 páginas voltadas a regulação de conteúdo em sua Seção 5, Violência e Obscenidade (Title V – Obscenity and Violence) permitia à autoridade regulatória do país, por exemplo, banir a transmissão de materiais obscenos na Internet, do mesmo modo que o fazia para o rádio e televisão.

Barlow reage contrariamente ao movimento legislativo dirigindo-se aos “Governos do Mundo Industrial”, lembrando que “Vocês [os governos] não participaram da nossa grande e aglutinadora conversa, nem criaram a riqueza dos nossos mercados. Vocês não conhecem nossa cultura, nossa ética ou os códigos não escritos, que já proporcionam à nossa sociedade mais ordem do que aquela que poderia ser obtida por meio de quaisquer de suas imposições” (BARLOW, 1996).

Jovan Kurbalija (2016), observa que o caráter distribuído e descentralizado da Internet, que deriva dos princípios tecnológicos utilizados para sua criação, levou muita gente a entender que ela era um espaço regido por regras determinadas pela própria comunidade envolvida com seu desenvolvimento, gestão e uso, e onde nenhum governo teria soberania, dada sua natureza descentralizada e transfronteiriça. De fato, no momento em que Barlow publica seu manifesto, os agentes estatais interessados na regulação da Internet se depararam com um regime global de governança composto por organizações e indivíduos que já desempenhavam funções vitais para o o seu funcionamento, como a gestão dos servidores-raiz; a administração do sistema de endereçamento dos dispositivos conectados à Internet (os números IP); a gestão do sistema de nomes de domínio (o DNS), o desenvolvimento e a adoção dos padrões e protocolos técnicos.

Com a decisão de adoção do IPv6 (versão atualizada do Protocolo Internet versão 4) na trigésima reunião do IETF em Toronto, Canadá, o modelo OSI-ISO passaria a ser servir muito mais como um modelo de referência que até hoje é utilizado em universidades para o ensino de computação em redes, intensificando a percepção de atores estatais sobre um processo de privatização do protocolo que seria definido como padrão para interoperabilidade de redes. A criação da Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) em 1998 representava o golpe final sobre as possibilidades de participação de agentes estatais em definições técnicas sobre o futuro da Internet[4]. Esse cenário contribuiu para que representantes de Estado que participavam da reunião de plenipotenciários da UIT naquele mesmo ano propusessem um evento multissetorial que pudesse endereçar (entre tantas demandas) os desafios de representatividade na governança da Internet. A Criação da ICANN, que contava com um contrato de supervisão com o Departamento de Comércio dos EUA, incomodava governos do mundo todo. Além disso, apresar de da estrutura de governança prever entre entre seus constituintes um Comitê de Aconselhamento Governamental, sua posição era considerada desfavorável em relação aos demais constituintes, que gozavam de privilégios não só em relação a sua capacidade influenciar o processo de tomada de decisão mas também em relação a sua participação maioritaria no board da ICANN. Este tinha a palavra final em relação às decisões da organização.

O evento denominado Cúpula Mundial da Sociedade da Informação aconteceu em dois momentos: em 2003, em Genebra, e em 2005, em Tunis. Um dos importantes resultados do evento foi a definição de governança da Internet, que reconhecia a centralidade da participação de atores de diferentes setores no processo de construção das decisões relacionadas ao desenvolvimento da rede em pé de igualdade (equal footing). A definição acabou fortalecendo uma concepção de multissetorialismo que legitimava o predomínio de atores do Norte Global, principalmente dos EUA, onde as principais universidades e empresas envolvidas com a criação e avanço da Internet residem. Essa abordagem do multissetorialismo por um lado reconhecia a importância da participação dos governos que eram sujeitos a desconfiança, principalmente entre a comunidade técnica e científica.  Por outro, dava legitimidade aos foros ditos multissetoriais para operarem sob a tutela de um novo tipo de remédio para todos os males. Contudo, apesar do consenso em torno da definição de governança da Internet, a representatividade e a participação nos foros como ICANN e IETF continuavam a apresentar desequilíbrios insofismáveis beneficiando atores com poder econômico  e tecnológico que podiam garantir participação efetiva e assim consolidar seus interesses no futuro da Internet.

Multissetorialismo na governança da internet no Brasil

Após a Cúpula Mundial da Sociedade da Informação, a necessitavam de respostas rápidas dada a crescente insatisfação de parte da comunidade, inclusive os governos continuava latente. Tais sempre repousaram em uma complexa trama de interesses dado que afetam diretamente  o processo de decisões sobre temas de evidente interesse público.  O multissetorialismo foi uma resposta importante para que os fóruns de governança da Internet continuasse operacionais, contudo o esgotamento das suas possibilidades no âmbito internacional é uma realidade cada vez mais próxima. Não por acaso, algumas iniciativas já buscam oferecer uma nova solução para a governança da Internet, aparentemente sob a tutela do nome cooperação digital. Exemplo disso é o United Nations Secretary General’s High Level Panel on Digital Cooperation. O relatório inicial, lançado em junho de 2009, chamado “A era da interdependência digital”  apresenta como uma das suas principais motivações as limitações do Fórum de Governança da Internet em apresentar soluções minimamente razoáveis para tais desafios[5].

Nesse sentido, o autor desse ensaio argumenta que tal esgotamento não tem paralelo no Brasil. Na terra de Macunaíma, o multissetorialismo cumpriu um papel de fortalecimento do processo de deliberação pública, apesar de todos os problemas e dificuldades já identificados no modelo de governança da Internet desenhado em 1995. Sim, dez anos antes do multissetorialismo se consolidar como um valor global para a governança da Internet na Cúpula Mundial da Sociedade da Informação, em 2005, o Brasil já tinha um Comitê formalmente multissetorial que contava com a participação da comunidade técnica, da comunidade acadêmica, do setor empresarial e do governo: o Comitê Gestor da Internet no Brasil.

Para defender minha proposta neste ensaio será preciso, primeiramente, afastar definitivamente um mito sobre as origens do CGI.br: o de que ele foi criado pelo governo. É fato que as atribuições do CGI.br foram estabelecidas inicialmente pela Portaria Interministerial N° 147, de 31 de maio de 1995 do Ministério das Comunicações. A portaria efetivamente propõe que “O Ministro de Estado das Comunicações e o Ministro de Estado da Ciência e Tecnologia…[] resolvem: Art. 1°. Criar o Comitê Gestor Internet do Brasil…”. Contudo, o fato de um ato administrativo do estado oferecer institucionalidade para uma iniciativa da sociedade civil não determina que a criação dessa iniciativa seja uma obra de Estado, independente da história que os documentos públicos possam contar. Além disso, a Portaria representava uma resposta no campo do direito público para a necessidade de formalizar a participação de agentes estatais em uma iniciativa nascente que era pioneira para o regime global de governança da Internet. A “Nota conjunta do Ministério da Ciência e Tecnologia e Ministério das Comunicações” sugere a existência de uma concertação social que é anterior à Portaria e que resulta de um estudo realizado pelo governo em parceria com a sociedade civil. Depoimento de lideranças do terceiro setor e da comunidade técnica dão conta de que o governo foi convencido a participar da iniciativa e foi fundamental para dar concretude a ideia de um processo de tomada de decisão baseado no multissetorialismo[6].

Em segundo lugar, é preciso definir a semente do multissetorialismo brasileiro. Com o lançamento do programa chamado “Agenda-21”, das Nações Unidas, que visava definir um padrão de desenvolvimento baseado na sinergia entre a sustentabilidade ambiental, social e econômica, a sociedade civil global é impulsionada a se mobilizar para avançar com seus interesses da construção dessa nova abordagem. Contudo, as reuniões multilaterais do regime de governança das Nações Unidas relegam a atores da sociedade civil um papel secundário, dado que as decisões são tomadas a portas fechadas por atores estatais. A Agenda-21 fora um importante marco para o multissetorialismo. Construída em um processo que contou com a contribuição de governos e instituições da sociedade civil de 179 países ao longo de dois anos a iniciativa culminou com a realização da United Nations Conference for Environment and Development (UNCED) no Rio de Janeiro em junho 1992, a Eco-92. O IBASE, Instituto Brasileiro de Análise Sociais e Econômicas, conseguiu, com muito custo, segundo entrevista gentilmente concedida por Carlos Alberto Afonso a este que vos escreve, transmitir centenas de reuniões do Fórum Global, evento paralelo à reunião das Nações Unidas, via streaming, congregando cerca de nove mil ONGs de diversos países.

O feito permitiu ampla participação na construção dos trinta e nove documentos, os chamados “Tratados Alternativos”, que foram entregues aos representantes de Estado presentes na UNCED e foram efetivamente base para as discussões que geraram os resultados do evento. A transmissão das reuniões da Eco-92 via streaming representa o que talvez tenha sido o primeiro uso em grande escala do potencial da Internet no país para ampliar a representatividade em um processo global de tomada de decisão. A ampla participação da sociedade civil fomentou a discussão sobre a contribuição potencial do multissetorialismo para o processo de deliberação pública.  O sucesso da empreitada da Alternex influenciou também os debates entre lideranças da sociedade civil, como o sociólogo Herbert de Souza, o pesquisador Demi Getschko e o próprio Carlos Alberto Afonso e representantes de governo como Tadao Takahashi, Ivan Moura Campos e o ministro das comunicações Sergio Motta acerca da estruturação do modelo de governança da Internet a ser implementado no Brasil.

Perguntei a Carlos Afonso porque a sociedade civil não organizou um organismo privado e aberto, nos moldes do IETF, para gerir questões que naquela época eram eminentemente técnicas relacionadas a gestão da Internet. Ele afirmou que a participação do governo em um fórum de debates sobre o desenvolvimento da rede no Brasil era fundamental para garantir diretos e proteger princípios básicos relacionados a ela. É importante destacar, contudo, que antes de propor o desenho de um modelo de governança da Internet baseado fundamentalmente na separação entre telecomunicações e o que a Norma 004[7] do Ministério das Comunicações chamou de Serviço de Valor Agregado, o SVA (a Internet), foi necessário convencer parte do governo que a distribuição de acesso à Internet não poderia funcionar nos mesmo moldes da telefonia pública. À exceção de alguns poucos servidores ligados à pesquisa de computação em redes, o desconhecimento do governo brasileiro (e não só o brasileiro) naquele momento era digno de nota.

É interessante notar a diferença entre o depoimento das lideranças da sociedade civil com relação a participação do governo em decisões sobre o desenvolvimento da Internet e a posição de John Pery Barlow na Declaração de Independência do Ciberespaço. O documento representa a utopia de uma mudança de paradigma social que não pode mais se confundir com aquela estruturada sob a tutela do Estado, mesmo em se tratando de um estado democrático. No Brasil a participação do Estado era condição para o sucesso da empreitada da Internet.

 O CGI.br, com seus quase 30 anos de existência, se destaca por sua na contribuição para o avanço da rede. Através de decisões construídas em suas reuniões ordinárias, o CGI.br é responsável pela implantação da infraestrutura de pontos de troca de tráfego (IX.br), que já possui 35 pontos de presenças em cidades brasileiras espalhadas pelas quatro regiões do país. Outrossim, se destaca a criação de uma Escola de Governança da Internet do Brasil e o desenvolvimento de uma série de cursos em áreas que passam pela configuração do IPv6 nas redes brasileiras, cibersegurança, gestão de redes, metodologia em pesquisas e tantos outros. O fomento e a realização de pesquisas é outra iniciativa que tem sido foco do Comitê através do seu Centro de Estudos sobre as TICs (CETIC.br), que abriga inclusive um Centro Unesco de Estudos sobre a Sociedade da Informação na América Latina. A distribuição de recursos numéricos para o avanço do setor de provimento de serviços Internet e, por fim, a implantação da infraestrutura para a gestão do domínio de topo de código de país o ”.br’”, que já tem mais de 5 milhões de domínios. A contribuição substancial e participação ativa do CGI.br, tanto nos debates políticos em âmbito nacional (como no caso da construção da Lei 12.965 de 2014 conhecida como o Marco Civil da Internet), como sua liderança no debate internacional sobre os desafios da governança da Internet (como na realização do NETMundial também em 2014), lograram reconhecimento da comunidade nacional e internacional[8].

Isso não significa que o CGI.br seja um modelo acabado. Há melhorias e aprimoramentos importantes a serem considerados relacionados à representatividade, participação,  ao aprimoramento da definição do colégio eleitoral, entre outros pontos que pesam não só sobre o CGI.br mas também sobre a Norma 4[9]. Algumas das críticas contundentes feitas ao Comitê foram apresentadas no Fórum de Governança da Internet, em 2017. Com ampla participação da sociedade e uma participação tímida do governo, produziu-se um conjunto de pontos de aprimoramento para o melhor funcionamento da governança da Internet no país. Para surpresa de poucos, tais melhorias nunca foram implementadas. Há espaço para aprimoramento do CGI.br. A curva de aprendizado do multissetorialismo brasileiro ainda está no início. Diferente do que acontece no resto do mundo em que o multissetorialismo é percebido como valor que já esgotou sua contribuição para a governança da Internet.

Juliano Cappi é mestre e doutor em comunicação pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e atua como gerente adjunto da Equipe de Assessoria ao Comitê Gestor da Internet no Brasil, o CGI.br. Coordenou a criação do Centro de Estudos sobre as Tecnologias da Informação e Comunicação o CETIC.br, do Centro Regional Unesco de Estudos para o Desenvolvimento da Sociedade da Informação e da Escola de Governança da Internet no Brasil do CGI.br

Bibliografia

Barlow, J. P. Declaração de Independência do Ciberespaço. 1996. Eletronic Frontier Foundation; Tradução Juliano Cappi e Jamila Venturini.
Denardis, L. Protocol Politics: the Globalization of Internet Governance. 2009.
Kurbalija, J.; Marcetic, Z.; Veljasevic, V. Uma introdução à governança da internet Zoran Marcetic -Marca & Vladimir Veljasevic; tradução Carolina Carvalho. São Paulo : Comitê Gestor da Internet no Brasil, 2016.
Ministério das Comunicações. Portaria Interministerial n° 147, de 31 de maio de 1995.
United Nations Secretary General’s Roadmap for Digital Cooperation Report. 2020.
United States of America Congress. Public law 104–104—Feb 8, 1996. The Telecommunications Act 1996. 08/02/1996

Notas

[1]O trecho da fala de David Clark é, até hoje, o slogan do IETF
[2]Na reunião de agosto de 1990 do IETF em Vancouver os pesquisadores Phill Gross, Sue Hares, e Frank Solensky  projetaram que a taxa de alocação de endereços IP resultaria no esgotamento dos endereços da versão 4 do Protocolo Internet em março de 1994.
[3] A definição de Laura Denardis de recursos críticos da Internet contribui para o entendimento da discussão: “Internet addresses are not an infinite resource. Approximately 4.3 billion available addresses serve the Internet’s prevailing technical architecture. These finite resources are not material or natural resources like oil reserves, clean air, or the food supply; they exist at a much more invisible and deeper level of abstraction. They are the critical resources necessary for fueling the global knowledge economy” (Denardis, 2009).
[4]A ICANN (Corporação da Internet para Atribuição de Nomes e Números) foi encarregada de gerir as funções IANA em nome da comunidade global de Internet. As funções da IANA incluem o gerenciamento dos parâmetros de protocolo, recursos numéricos da Internet e nomes de domínio.
[5]“The 2003 and 2005 World Summit on the Information Society (WSIS) established the Internet Governance Forum (IGF) as a platform for multi-stakeholder dialogue. 190 Global, national and regional IGF meetings have contributed to many important digital debates. But the IGF, in its current form, has limitations in addressing challenges that are now emerging from new digital technologies.” (United Nations, 2019).”
[6]É fato também que nenhuma das portarias do Ministério das Comunicações relacionadas à criação do CGI.br simplesmente cita o multissetorialismo. Porém, a composição proposta na portaria é multissetorial. Esse valor tem como uma de suas origens a realização da Eco-92 no Brasil.
[7]A Norma 004 promulgada pelo Ministério das Comunicações em 1995 tem importância central da configuração do modelo de governança da Internet no Brasil pois, ao estabelecer uma separação entre os serviços tradicionais de telecomunicações e aqueles que estavam relacionados à Internet (chamados no documento de Serviços de Valor Agregado) contribuiu para organizar a definição por um lado das atribuições do CGI.br, voltadas para o desenvolvimento da Internet no país, suas aplicações e serviços, e por outro, com aquelas relacionadas a Agência Nacional de Telecomunicações, a Anatel, que integrariam a Lei Geral de Telecomunicações, a LGT.
[8]O Comitê, além de ser percebido como referência em assuntos relacionados ao desenvolvimento da Internet, é também visto como um ator neutro por abarcar entre seus membros diferentes setores com interesses conflitantes.
[9]A discussão sobre a importância da Norma 004 para a governança da Internet continua viva até os dias atuais. Exemplo disso é a nota pública do CGI.br que pode ser encontrada no link a seguir: https://www.cgi.br/esclarecimento/nota-publica-do-cgi-br-sobre-a-norma-004-de-1995-que-trata-do-uso-de-meios-da-rede-publica-de-telecomunicacoes-para-acesso-a-internet/#:~:text=Nota%20de%20Esclarecimento-,NOTA%20P%C3%9ABLICA%20do%20CGI.br%20sobre%20a%20Norma%20004%20de,telecomunica%C3%A7%C3%B5es%20para%20acesso%20%C3%A0%20Internet&text=1.,2.